Cikk letöltése PDF-be

Bevezetés

A hírközlési jogágon belül szabályozási szempontból a hozzáférés – az összekapcsolás mellett – kiemelt szerepet töltött és tölt be, mivel a hírközlő hálózatok jellemzően meghatározzák az egyes hírközlési szolgáltatások működésének rendszerét. A szabályozó közigazgatási eszközök felhasználásával beavatkozik a szolgáltatók magánjogi jogviszonyaiba és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatókra többletkötelezettségeket állapít meg az erőfölény kiegyenlítése és a piacra lépés elősegítése érdekében. Ilyen hatósági beavatkozásra akkor kerülhet sor, ha az előzetes piac-meghatározást és piacelemzést követően a szabályozó az érintett hírközlési piacon jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatót azonosít és versenyproblémát észlel.

Jelen tanulmány célja – a teljesség igénye nélkül – elsődlegesen az újgenerációs hozzáférési hálózatok hazai ex-ante szabályozásának kialakulásához vezető út bemutatása nemzetközi kitekintéssel illetve olyan kérdések, problémák, jogértelmezési és jogalkalmazási dilemmák felvetése amelyek ugyan várhatóan csak a következő 1–2 éves időszak tapasztalatai alapján lesznek majd megválaszolhatóak, azonban a szerzők álláspontja szerint ezek a – mind a hatóságot, mind a piaci szereplőket alapvetően érintő – problémák már most, az új szabályozói eszközök bevezetésének kezdetén jól kitapinthatóak.

A hírközlési piacon a hozzáférés még ma is olyan jelentőséggel bír, hogy jelenleg egyelőre nincs lehetőség ezen a területen az ex-ante szabályozás teljes visszavonulására, mivel annak hiányában vélelmezhetően a versenypiaci folyamatok megtorpannának és feltehetően önmagában az ex-post beavatkozás nem lenne elégséges a hosszú távú verseny fenntartására, ugyanakkor azonban kétséges lehet, hogy valóban a jelenlegi szabályozási irány hozza-e a kívánt eredményt vagy az beláthatóan rövid időn belül érdemi felülvizsgálatra és módosításra szorul, annak érdekében, hogy a technológia fejlődés és végső soron ez által a fogyasztói jólét kialakulásának feltételei a hírközlési szolgáltatások nemzeti piacán is megteremtődjenek.

I. A hozzáférés fogalma és jelentősége a hírközlési jogban

A hozzáférés a hírközlés szabályozás központi eleme. A szabályozás alapvetése, hogy a hálózat, mint infrastruktúra és a szolgáltatások elválaszthatatlanok egymástól, ugyanakkor az infrastruktúra tulajdonosa és a szolgáltató elválasztható. A távközlési tevékenység jellemző vonása a vertikális integráltság mellett a divergencia, amikor a hálózat és az azon nyújtott szolgáltatások a szabályozásnak köszönhetően egymástól elválnak (pl. közvetítő-választás).

A távközlésnek, mint hálózatos iparágnak alapvető eleme a hálózat. A távközlési hálózat, mint fizikai hálózat egy kétirányú kommunikációs hálózat. A távközlési hálózat két fő része a gerinchálózat és az egyes előfizetőkhöz eljutó hozzáférési hálózat.

A versenyt teremtő, majd élénkítő szabályozás előtérbe kerülésével a prioritások alapvetően megváltoztak. Az új szabályozásban az összekapcsolás fogalma, tartalma nem változott, ugyanakkor a hozzáférés fogalmi köre és jelentősége bővült. Az aszimmetrikus ex-ante szabályozás elsődleges feladatává vált a versenyt korlátozó akadályok lebontása, az új szereplők piacra lépésének elősegítése. Ebben a modellben a hozzáférés került előtérbe, amely magában foglalja az összekapcsolást, mint egy speciális típusú hozzáférést. A verseny kialakulása és a technológiai fejlődés eredményeként a szolgáltatások készletének bővülése, valamint az adatátviteli szolgáltatások elterjedése együttesen oda hatottak, hogy az átalakult piaci mechanizmusban a hozzáférési kötelezettség egyre erőteljesebb szerepet kapott és ez a jogi szabályozásra is alapvető hatással[1] volt.

Minden hálózat alapvető jelentőségét az a körülmény határozza meg, hogy a hálózatban résztvevő és a hálózattal összekapcsolásban álló felek között hatékonyabban oldható meg az információk, energia, anyagi javak egyik pontból a másikba történő eljuttatása, mint bármely egyéb, a hálózaton kívüli megoldással[2]. Az a piaci szereplő, aki nem rendelkezik saját hálózattal vagy nem tud összekapcsolódni egy már meglévő másik hálózattal illetve nem tud hozzáférni egy ilyen hálózathoz, versenyhátrányba kerül. Hálózat illetve más hálózatokhoz való hozzáférés hiányában ugyanis a szolgáltató nem tud előfizetőkre szert tenni és nem képes ügyfeleinek szolgáltatásokat nyújtani.

A távközlési liberalizáció kezdetekor a távközlés szabályozásban az előfizetőket elérő helyi hozzáférési hálózatot tekintették természetes monopóliumnak mivel a helyi hálózat teljes párhuzamos kiépítése üzletileg nem bizonyult ésszerű megoldásnak. A hálózat egy nagy értékű eszköz, amely igen komoly beruházást igényel. Ez a befektetés a hírközlés esetében elsüllyedt költségnek tekinthető, mivel a hálózat kiépítéséhez szükséges fizikai eszközök nem igazán alkalmasak más iparágban történő felhasználásra egy esetleges piacelhagyás esetén, ennek következtében a hírközlés piacán való megjelenés tőkeigényes és komoly befektetési kockázattal jár együtt.

Szabályozási szempontból a hozzáférés megközelítése kettős:

a) egyrészt a tartósan fenntartható verseny (azaz az infrastruktúra alapú verseny) kialakulásáig az egyenlő elbánás elve mentén ex-ante eszközökkel biztosítani kell az új piacra lépők hozzáférését a saját kiskereskedelmi szolgáltatásaik nyújtásához nélkülözhetetlen hálózathoz,
b) másrészt ezzel egyidejűleg a hálózati beruházások magas tőkeigényére figyelemmel a szabályozónak arra is figyelemmel kell lennie, hogy a hálózattal rendelkező szolgáltató méltányos gazdasági érdekeit a hozzáférési kötelezettség előírása esetén is figyelembe vegye, a további befektetések ösztönzését ne rontsa le. Ennek hiányában ugyanis fennáll a veszélye annak, hogy elmarad a műszaki fejlődés, profitszerzési lehetőség nélkül az inkumbensek nem ruháznak be az iparágba és végső soron a szolgáltatás minősége és a fogyasztói jólét romlik.

Az elfogadott normatív szabályozás elmélet szerint az állam egy adott piacon kizárólag piaci kudarc esetén avatkozhat a piaci viszonyokba. A különböző okokra visszavezethető piaci kudarcok eltérő típusú szabályozási beavatkozást igényelnek. A szakirodalom szerint a struktúrára visszavezethető piaci kudarcok szektorszabályozást indokolnak, míg a piaci szereplő magatartására visszavezethető piacra lépési korlátok esetén felmerülő problémák megoldására a versenyjog is elégségesnek és hatékonynak mutatkozik[3].

Az elektronikus hírközlési piacok természetéből, a hírközlés hálózatos iparág jellegéből eredően léteznek olyan szűk keresztmetszetek, amelyek torzítják és akadályozzák a verseny kialakulását és ezek megléte szükségessé teszi az ex-ante piaci szabályozást. Rövidtávon a legszűkebb keresztmetszet a hozzáférési infrastruktúra szintjén adódik. Ilyen ex-ante szabályozói beavatkozás a hírközlésben a nem megkettőzhető infrastruktúra melletti piacra lépést lehetővé tevő hozzáférés illetve összekapcsolás is.

A fenntartható, hatékony és „önjáró” verseny létrejötte feltételezi, hogy megszűnnek vagy fokozatosan elveszítik jelentőségüket a verseny szűk keresztmetszetei[4]. A szabályozói eszközökkel megteremtett szolgáltatás alapú verseny támogathatja az infrastrukturális verseny kialakulását.

Az ex-ante típusú beavatkozás nem versenyt helyettesítő céllal történik, hanem a versenyjog alkalmazhatóságának minél szélesebb körben lehetővé tevő jogszabályi környezetet teremt. Az új piacra lépők javára aszimmetrikus szektor specifikus szabályozás fenntartása átmeneti ideig, a hatásos és hosszútávon fenntartható verseny kialakulásáig indokolt, ezt követően az ágazati szabályozásnak vissza kell vonulnia és át kell adnia helyét a versenyjogi normák érvényesülésének.

II. Uniós kitekintés

Az uniós szabályozás alapvető hosszú távú célja az egységes belső piac megteremtéséhez szükséges jogi feltételrendszer biztosítása. Ennek részét képezi a szolgáltatások szabad áramlásának biztosítása a távközlés piacán is, amelynek érdekében uniós iránymutatások alapján tagállami szinten elengedhetetlenül szükséges volt a távközlési monopóliumok lebontása, a liberalizált versenypiac megteremtése és a hosszú távon fenntartható versenykörnyezet biztosítása.

A közösségi jogban a távközlésre vonatkozó rendelkezések és ezen belül is a versenyt korlátozó tényezők megszüntetése szempontjából kiemelt jelentőséggel bíró hozzáférési kötelezettség intézménye évtizedes és fokozatos, több stációból álló fejlődési folyamaton ment keresztül. A távközlési piac fokozatos liberalizációja mellett a belső piaci harmonizációt meghatározó irányelvek alkotása és a távközlési piac egyes területeinek gazdasági verseny előtti megnyitása párhuzamos folyamatokként működtek.

1. Zöld Könyvek

A közösségi távközlési liberalizáció jogpolitikai szabályait az ún. Zöld Könyvek rögzítették. A Bizottság célul tűzte ki a távközlési piac fokozatos megnyitását a fejlődés növekedésének elősegítése és a fogyasztói igények jobb, kedvezőbb áron történő kielégítése érdekében. A Bizottság e célokkal összhangban már 1987-ben megfogalmazta a hálózati infrastruktúra biztosításának, a nyílt hálózati hozzáférésnek a szükségességét[5]. Ennek érdekében meg kellett határozni az összekapcsolás és a hálózati hozzáférés alapelveit, ki kellett dolgozni a hálózatokhoz való hozzáférés, a hálózatok használatának, a hálózatokon nyújtott távközlési szolgáltatásoknak a szabványait.

Az 1990-ben kiadott szolgáltatási irányelvben[6] a Bizottság előírta a tagállamok számára a távbeszélő szolgáltatás kivételével a távközlési szolgáltatásokkal összefüggő valamennyi kizárólagos és különleges jog lebontását. A Bizottság ezzel a liberalizációs irányelvvel megnyitotta a versenyt a távközlési szolgáltatók piacán, majd 1998. januári határidővel megszüntette a nyilvános vezetékes távbeszélő szolgáltatásokra nézve is a kizárólagos illetve különleges jogokat[7].

2. ONP irányelvek

A liberalizációs szabályozási csomagban a harmonizáció keretét adta meg a Tanács által kibocsátott három harmonizációs irányelv-csomag, az ún. ONP irányelvek[8]. A nyílt hálózati hozzáférésre vonatkozó irányelvek alapvető célja a különböző távközlő hálózatokhoz való korlátozásmentes hozzáférés harmonizált alapelveinek és feltételeinek megteremtése volt az új szolgáltatók piacra lépésének megkönnyítése érdekében.

3. A helyi hurok megnyitásáról szóló rendelet

Az Európai Tanács 2000. március 23–24-i lisszaboni ülésén hozott határozatok szerint biztosítani kell a vállalkozásoknak és az állampolgároknak az olcsó, világszínvonalú kommunikációs infrastruktúrához és a szolgáltatások széles skálájához való hozzáférést[9]. Ennek érdekében a tagállamoknak meg kell teremteni a verseny kialakulásának feltételeit a helyi hozzáférési hálózatokban és biztosítani kell a helyi hurok megnyitását az internet használat költségeinek csökkentése és a penetráció növelése érdekében. Az Európai Tanács vonatkozó akcióterve[10] a helyi hurokhoz való hozzáférést rövid távú prioritásként jelölte meg.

A helyi hurok megnyitása lehetővé tette az új piacra lépők számára, hogy az inkumbens szolgáltatókkal versenyezzenek a folyamatos internet-hozzá­féréshez és a DSL[11] technológián alapuló multimédiás alkalmazásokhoz, valamint a hangátviteli szolgáltatásokhoz szükséges nagy bitsebességű, szélessávú adatátviteli szolgáltatások piacán.

A rendelet tárgyi hatálya a fémvezetős helyi hurkokhoz[12], valamint a kapcsolódó létesítményekhez történő teljes (korlátozásmentes) vagy megosztott hozzáférésre (részleges átengedés) terjed ki. Nem tartozik a rendelet hatálya alá a helyi hálózathoz való hozzáférés egyéb típusaival kapcsolatos országos szintű kötelezettségek köre.

A JPE szolgáltató köteles nyilvánosságra hozni a helyi hurkokra és a kapcsolódó létesítmények átlátható, tisztességes és diszkriminációmentes átengedésére vonatkozó feltételeket tartalmazó referenciaajánlatát (RUO[13]), melynek alapján a JPE szolgáltatót erre vonatkozó igény esetén szerződéskötési kötelezettség terheli.

A helyi hurok átengedése fejében a JPE szolgáltató költségalapú díjakat számolhat fel. Az árképzési szabályoknak biztosítaniuk kell, hogy a JPE szolgáltató képes legyen a felmerülő költségei fedezésére, valamint méltányos hozamra annak érdekében, hogy hosszút távon fejleszteni és bővíteni tudja a helyi hozzáférési hálózatát[14].

4. A Hozzáférési irányelv

Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások az IKT[15] technológiák fontos részét képezik, ezért a 2003 júliusában életbe lépett új szabályozási keret kulcselemét képezte az e-kommunikáció feltételeinek kialakítása[16].

Az akkori új szabályozási csomagon belül a hozzáférésről és az összekapcsolásról szóló irányelv (Hozzáférési irányelv[17]) meghatározta a hálózatokhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés és a hálózatok összekapcsolásának szabályait.

A „hozzáférés” és az „összekapcsolás” fogalmát a Hozzáférési irányelv egyértelműen megkülönbözteti és pontosan meghatározza[18].

A korábbi szabályozástól eltérően az irányelv a hozzáférés fogalmát az elektronikus hírközlő hálózaton túl kiterjeszti a hálózathoz tartozó berendezésekre, eszközökre, szolgáltatásokra. Az irányelv példálózó jelleggel nevesíti a hozzáférés lehetséges eseteit pl. hálózati elemekhez és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférés, megfelelő szoftverrendszerekhez – köztük a működést támogató rendszerekhez – való hozzáférés, a helyhez kötött és mobil rendszerekhez való hozzáférés stb.

Az irányelv felhatalmazása alapján a nemzeti szabályozó hatóság előírhatja a meghatározott hálózati eszközökhöz való hozzáférésnek és azok használatának lehetővé tételére vonatkozó kötelezettséget, amikor úgy ítéli meg, hogy a hozzáférés biztosításának megtagadása vagy hatásában azzal egyenértékű indokolatlan feltételek kikötése gátolná kiskereskedelmi szinten a fenntartható verseny kialakulását[19]. Ebben a körben a hatóság előírhatja a hálózat üzemeltetője számára, hogy pl. harmadik felek általi viszonteladás céljából nagykereskedelmi szolgáltatásokat nyújtson, nyílt hozzáférést biztosítson olyan műszaki interfészekhez, protokollokhoz vagy egyéb kulcsfontosságú technológiákhoz, amelyek nélkülözhetetlenek a szolgáltatások vagy a virtuális hálózati szolgáltatások együttműködési képességéhez[20]. A szabályozó hatóságnak többek között figyelembe kell vennie a hálózat tulajdonosának kezdeti befektetéseit és a rendelkezésre álló kapacitást is.

5. A szabályozási keret felülvizsgálata

A 2003 óta hatályos uniós szabályozási rendszer felülvizsgálatára egyrészt formai, másrészt érdemi okokból került sor. Maga a Keretirányelv előírja a rendszer működésének a hatálybalépését követő 3 éven belüli első felülvizsgálatát, másrészt az időközben felmerült megoldatlan kérdések, felgyülemlett tapasztalatok is indokolják a változásokat[21].

A Keretirányelv 2007-ben lezárult felülvizsgálatának eredményeként kibocsátott Ajánlás[22] szerint szektor specifikus szabályozásra jelenleg és a jövőben is azok a piacok esélyesek, amelyek esetében megállapítható, hogy adott piac vonatkozásában magas és nem átmeneti strukturális vagy jogi piacra lépési korlátok vannak jelen és amelyek esetében nem várható, hogy a verseny belátható időtartamon belül hatásos lesz és ahol az ex-post versenyjogi szabályozás alkalmazása nem elégséges az adott piaci kudarc kezeléséhez.

6. Európai Digitális Menetrend (Digital Agenda)

Az Európai Digitális Menetrend[23] – az Európa 2020. stratégia[24] kiemelt kezdeményezéseként – az uniós gazdaság fellendülését, az európai jólétet célzó bizottsági akcióterv, amely több kiemelt intézkedési, tevékenységi területet nevesített, ezek között:

  • az egységes digitális piac létrehozását,
  • 2013-ig Európában alapszintű szélessávú internetkapcsolatot mindenkinek,
  • 2020-ig nagy sebességű, szupergyors internet hozzáférést,

Fenti célok a digitális KTV[25] és korszerű optikai hálózatokon valósulhatnak meg, melyek érdekében NGN és NGA hálózatok megépítésére és fejlesztésére van szükség.

A Digitális Menetrend keretében a Bizottság 2010. szeptember 20-án intézkedés csomagot fogadott el a gyors és nagyon gyors szélessávú hozzáférések kiépítésének és elterjedésének elősegítése érdekében.

A csomag három része:

  • újgenerációs hozzáférési hálózatokhoz való hozzáférés szabályozására vonatkozó bizottsági ajánlás („NGA Ajánlás”),
  • hatékony rádióspektrum-gazdálkodást előmozdító politikai program létrehozását célzó javaslat és
  • a szélessávról szóló közlemény, melynek fókuszában szélessávú állami- és magánberuházások ösztönzése, a beruházási költségek csökkentését célzó tagállami végrehajtási intézkedések, az uniós források hatékony felhasználása áll.

7. NGA Ajánlás[26]

Az Ajánlás az új, nagysebességű üvegszálas hálózatokhoz való hozzáférésre közös uniós szabályozási megközelítést határoz meg és ennek keretében a gyors és nagyon gyors szélessávú infrastruktúrába való beruházást ösztönző, egyértelmű és kiszámítható tagállami szabályozási környezet kialakításának követelményét fogalmazza meg. A nemzeti szabályozó hatóságok számára az Ajánlás előírja a beruházások ösztönzése és a piaci verseny megőrzése közötti egyensúly biztosítását. A hírközlési keretirányelv[27] alapján a tagállamok kötelesek „legmesszebbmenőkig” figyelembe venni az Ajánlást és minden attól való eltérést indokolniuk kell.

A Keretirányelv vonatkozó rendelkezése szerint az érintett piacok a nagykereskedelmi hálózati infrastruktúrához való hozzáférés piaca („M4”) és a nagykereskedelmi szélessávú hozzáférési piac („M5”), mely piacokon a tagállami szabályozó hatóságok feladata rézalapú hálózatok mellett az optikai alapú hálózatokhoz való hozzáférésre, a rézről az optikára való átállásra vonatkozó szabályozási intézkedések kidolgozása.

Az Ajánlás szerint az újgenerációs hozzáférési hálózatok kiépítése várhatóan jelentős változásokat fog maga után vonni mind a nagy-, mind a kiskereskedelmi piacokon mind a keresleti, mind a kínálati feltételekben, a szolgáltatás nyújtás gazdasági körülményeiben. Változhatnak az egyes földrajzi területeken a versenyfeltételek, ami szükségessé teheti az M4 és M5 piacok földrajzi kiterjedésének a korábbi 11-es és 12-es piachoz képesti felülvizsgálatát, korrekcióját, amennyiben ezeket a piacokat a helyi hurok átengedése nyomán kialakult verseny alapján szegmentálta a szabályozó.

A Bizottság kiemelt jelentőséget tulajdonít a szabályozás kiszámíthatóságának és következetességének, annak érdekében, hogy a beruházók illetve a szolgáltatók biztonságos szabályozási környezetben, megalapozott üzleti tervek alapján, hatékony hálózatfejlesztéseket legyenek képesek és érdekeltek megvalósítani.

III. Magyar szabályozási előzmények

1. Távközlési törvény

A hozzáférési kötelezettség intézményének kialakulása a magyar szabályozásban is több lépcsős évtizedes fejlődésen ment keresztül. A távközlési liberalizáció csírái a hazai szabályozásban már 1993-ban megjelentek, amikor az akkor hatályba lépett távközlési törvény[28] megteremtette a jogi lehetőséget arra, hogy a korábbi kizárólagos jogosítványokkal felruházott állami monopólium, a MATÁV mellett megjelenjenek a távközlés piacán a helyi koncessziós társaságok. Az ország uniós csatlakozása, a harmonizáció és a közösségi jog implementálása óriási lökést adott a hírközlési jogon belül kiemelt jelentőséggel bíró hozzáférési kötelezettségre vonatkozó rendelkezések további finomításának és lehetővé tette, hogy mára a szolgáltatás alapú verseny piaci körülményei között a hozzáférés ex-ante szabályai kikristályosodjanak.

2. Hírközlési törvény

A magyar Országgyűlés 2001 júliusában fogadta el a liberalizált piac működését szabályozó hírközlési törvényt („Hkt”), amely 2001. december 23-án lépett hatályba.

A hazai távközlési szektorban a koncessziós társaságok számára az állam által biztosított kizárólagossági időszak 2001. december 23. és 2002. november között fokozatosan szűnt meg. A Hkt rezsim lényegében a teljes liberalizációt megelőző átmeneti időszak szabályozási környezetét biztosította. A Hkt átmeneti rendelkezései[29] szerint az országos koncessziós társaság és a helyi koncessziós társaságok a törvény alapján minősültek jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatóknak („JPE”) a távbeszélő szolgáltatási piacon történő első azonosításuk időpontjáig. Ezek a JPE szolgáltatók a Hkt alapján kötelezettek voltak az előfizetői hurok teljes illetőleg részleges átengedésére, melynek feltételeit a Hírközlési Döntőbizottság által előzetesen jóváhagyott referencia ajánlatban voltak kötelesek közzétenni és ilyen átengedésre irányuló ajánlat alapján szerződéskötési kötelezettségük állt fenn.

Az akkori új szabályozási rezsim alapvetően a piaci hatalom kontrollján alapult[30]. A Hkt szerkezete szorosan követte az EK akkori szabályozási irányát, amely szerint a jelentős piaci erő meghatározásának alapja a 25%-os piaci részesedés az adott piacon, együttesen a releváns korrekciós tényezőkkel (többek között kapcsolódó piacokon való jelenlét stb.). A Hkt négy termékpiacot különböztetett meg: távbeszélő szolgáltatás, bérelt vonali szolgáltatás, mobil rádiótelefon szolgáltatás és összekapcsolás. A Hkt hatálybalépését követően e piacokon a Hírközlési Döntőbizottság azonosította a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatókat, mely eljárásokat első ízben 2002. őszén-végén folytatta le.

Az azonosítást követően minden JPE szolgáltatóra azonos, jogszabályilag rögzített terjedelmű kötelezettségrendszer hárult. A törvény az aszimmetrikus szabályozás szellemében, a távközlési verseny fejlődésének elősegítése céljából kötelező hozzáférést írt elő a vezetékes-vezetékes irányú szolgáltatásokra abban az esetben, ha az adott szolgáltató jelentős piaci erővel rendelkezőnek bizonyult adott piacon. Ebben a körben a Hkt hálózati szerződéskötési kötelezettséget írt elő a hálózati hozzáférés tekintetében tett gazdaságilag és műszakilag indokolt ajánlat esetén[31]. A szolgáltatók közötti együttműködési kötelezettség kiterjedt a hálózati hozzáférésre, a távközlő hálózatok összekapcsolására és az előfizetői hurok átengedésére.

3. Elektronikus hírközlésről szóló törvény

A 2004. január 1-jén hatályba lépett elektronikus hírközlési törvény („Eht”[32]) – összhangban az uniós elvárásokkal – megteremtette azt az aszimmetrikus szabályozási környezetet, amelyben az ex-ante kötelezettségek kiszabása hatékonyan képes gátolni a még mindig jelentős piaci erővel rendelkező volt monopolszolgáltatók új piacra lépőkkel szembeni visszaéléseit és ez biztosítja a hírközlés piacán minden szereplő számára a piaci hatalomtól független egyenlő esélyeket jelentő játékteret (level-playing field)[33]. Az ex-ante szabályozás fő oka, hogy a hírközlési piacon okozott verseny hátrányt, károkat utólagosan rendkívül nehéz reparálni vagy egyáltalán nem is lehet helyreállítani .

Az időközben módosított és 2011. augusztus 3-tól hatályos Eht vonatkozó rendelkezései szerint az Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke azonosítja az érintett piacokat, elemzi az érintett piacokon fennálló versenyt, illetve annak hatékonyságát és amennyiben azokon a verseny nem kellően hatékony, azonosítja az érintett piacokon a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatót (szolgáltatókat) és a JPE szolgáltatóra az Eht XI–XIV. fejezetében foglalt kötelezettségek közül a piacelemzés alapján feltárt versenykorlátozó akadályok által indokolt, azokkal arányos, legalább egy kötelezettséget ír elő, vagy a JPE szolgáltatóra korábban megállapított legalább egy kötelezettséget fenntart, illetve módosít. A piacelemzést a Tanács az érintett piacokon rendszeresen, de legalább az előző piacelemzési és kötelezettség előírásával kapcsolatos eljárás befejezését követő két éven belül ismételten elvégzi.

Az Eht XII. fejezete tartalmazza a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók kötelezettségeit a nagykereskedelmi szolgáltatási piacon. A hatóság a JPE szolgáltatóra az alábbi kötelezettségeket (vagy az alábbiak közül legalább egyet) róhatja ki:

  • átláthatóság
  • egyenlő elbánás
  • számviteli szétválasztás
  • hozzáféréssel és összekapcsolással kapcsolatos kötelezettségek
  • a közös eszközhasználat és a helymegosztás különös szabályai
  • költségalapúság és a díjak ellenőrizhetősége

A hozzáférési kötelezettség kiemelt jelentőségét érzékelteti, hogy a nagykereskedelmi piacokon kiszabható kötelezettségek közül a hozzáférési kötelezettség az egyetlen, amely önmagában is kiszabható, minden más kötelezettség e köré szerveződik, a hozzáférési kötelezettség érvényesülését segíti elő.

Az Eht nevesíti azokat a legfontosabb szempontokat, amelyeket a hatóságnak a hozzáféréssel és összekapcsolással kapcsolatos kötelezettségek előírása során különösen figyelembe kell vennie. Ilyenek többek között:

  • az egymással versengő hálózatok, eszközök használatának vagy telepítésének műszaki megvalósíthatósága és gazdasági ésszerűsége,
  • a rendelkezésre álló kapacitás,
  • az eszköz tulajdonosának kezdeti befektetése.

A hatóságnak a hozzáférés fokozatos előírásával kell ösztönöznie a szolgáltatókat a párhuzamos infrastruktúrák kiépítésére, ugyanakkor figyelemmel kell lennie arra is, hogy a szabályozói beavatkozás nem eredményezhet sem indokolatlan hálózatfejlesztéseket, ami végül kihasználatlansága miatt a szolgáltatóknak veszteséget okoz, sem a műszaki fejlődés, fejlesztés érdekeltség elvesztése miatti megtorpanását.

Az Eht végrehajtási rendeletei közül a hálózati szerződésekről szóló rendelet („Hszr[34]”) tartalmazza a hozzáférési kötelezettség részletes feltételeit.

A Hszr a vonatkozó közösségi rendelet[35] nyomán a helyi hurok liberalizációjának két fő módját teszi lehetővé:

a) teljes liberalizáció – a helyi hurok használatának teljes átengedése
b) megosztott használat – a helyi hurok részleges átengedése.

A hurokátengedés mellett a versenyélénkítés további eszközeként jelenik meg a szabályozásban a helyi bitfolyam hozzáférés kötelezettsége. A helyi bitfolyam hozzáférés esetén a helyi hurkot továbbra is a kötelezett szolgáltató használhatja a szolgáltatás nyújtására, azzal, hogy a jogosult szolgáltató az internet-hozzáférést a kötelezett helyi központjáig saját hálózatával biztosítja és ehhez csatlakozik az inkumbens által birtokolt vonal és az azon lévő eszközök.

4. NHH stratégia 2006

A Nemzeti Hírközlési Hatóság 2006–2010-re vonatkozó Stratégiája a magyar hírközlési piac fejlődésére négy lehetséges forgatókönyvet képzelt el, melyek közül a meghatározott időtávon belül az alábbi két lehetséges „forgatókönyv” bekövetkezését valószínűsíti[36]:

  • domináns szereplő
  • fokozódó verseny.

Mindkét fenti esetben a 2008–2010 közötti időszak NHH által kiemeltnek tekintett szabályozási beavatkozási területek az alábbiak:

  • NGN[37] szabályozás
  • spektrum liberalizáció.

A „Domináns szereplő” forgatókönyv esetében a hatóság a lehetséges ex-ante beavatkozások útján kezelendő témaként azonosította különösen a vezetékes és mobilhang-piacok egymásra hatásának leképezését, a befektetési lépcsőhöz kapcsolódó nagykereskedelmi termékek fejlesztését, a szélessávú verseny erősítését.

A „Fokozódó verseny” forgatókönyv bekövetkezése esetén a hatóság meglátása szerint különösen szabályozói felülvizsgálatot, beavatkozást igényel a végződtetési díjak kérdésköre.

5. Digitális Magyarország program

A magyar kormány 2010–2014-es időtávra „Digitális Magyarország” címmel elsődlegesen a gazdaságpolitikát és az infokommunikációs szakpolitikát érintő programot és intézkedési tervet készített, melyet vitairat formájában 2010 őszén előzetes társadalmi egyeztetésre bocsátott. A szakpolitikai program célja az infokommunikációs szektor támogatása és stratégia ágazattá fejlesztése és a magyar állampolgárok felzárkóztatása a digitális trendekhez[38].
A program célja az IKT szektor bevonásával Magyarország gazdasági versenyképességének fokozása, egy modern európai digitális nemzet megteremtése és ezáltal a fogyasztói jólét növelése. A vitairat fontos megállapítása:

„Az infokommunikációs, és ezen belül az elektronikus hírközlési technológiák, szolgáltatások napjainkban végbemenő gyors ütemű változása, átalakulása, a körülöttünk lezajló „digitális forradalom”, illetve az ahhoz való megfelelő alkalmazkodás, – amennyiben jól használjuk ki – páratlan, vissza nem térő lehetőséget biztosít a társadalom, a gazdaság és az állam (a kormányzás) oly régen várt megújításához.”

IV. A magyar hírközlési hatóság 2002 és 2007 közötti vonatkozó szabályozási gyakorlata

1. Hkt rezsim

A Hkt rezsim időszakában a JPE státusz a törvény erejénél fogva fennállt a koncessziós társaságok esetében, majd a Hkt 2001. év végi hatályba lépését követően első ízben 2002 őszén – év végén hozott határozataiban végezte le az akkori hírközlési hatóság, a Hírközlési Döntőbizottság („HDB”) a JPE szolgáltatók azonosítását. Ebben a szabályozási környezetben magát az érintett piacot még a törvény határozta meg és az ekként meghatározott „távbeszélő szolgáltatási piac” tekintetében[39] a HDB az általa követendő Alapelvekben[40] foglaltak szerint az előzetes szolgáltatói adatszolgáltatások alapján általa lefolytatott eljárásokban vizsgálta a piaci részesedés mértékét, melynek eredményeként határozatával is továbbra is az akkori koncessziós társaságokat azonosította jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatóként. A JPE szolgáltatókat terhelő összekapcsolási, előfizetői hurok átengedési és a hálózati szerződés alapján fizetendő ellenértékre vonatkozó kötelezettségeket a Hkt határozta meg. Az érintett szolgáltatói kört a Hkt alapján fennálló szerződéskötési kötelezettségének feltételei tárgyában referencia ajánlat készítési és közzétételi kötelezettség terhelte, melyet a HDB előzetes eljárás keretében vizsgált és hagyott jóvá.

2. Eht rezsim

Az Eht hatálybalépése alapjaiban felülírta a korábbi szabályozást. Az új rezsimben lényegesen bővült az akkori Nemzeti Hírközlési Hatóság („NHH”) feladat- és hatásköre. A korábbiakkal ellentétben már magukat a szolgáltatási és földrajzi piacokat is a hatóság határozta meg, és ezeken az érintett piacokon a hatóság végezte le a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítását majd írt elő velük szemben a törvényben meghatározott egy vagy több kötelezettséget.

Az Európai Bizottság vonatkozó ajánlása[41] nyomán az Eht-ban foglalt törvényi szintű felhatalmazással élve az NHH 2004-ben kezdte meg az elektronikus hírközlési szolgáltatási piacok elemzésének első körét a vonatkozó IHM rendelet[42] által meghatározott 18 hazai hírközlési piacon. Az NHH az Eht-ban előírt kötelezettségének eleget téve 2008. januárjában zárta le a piacelemzés második körét.

Az IHM rendelet 1. számú melléklete tartalmazta azon szolgáltatási (áru) piacok felsorolását, amelyek jellemzői nagy valószínűséggel indokolják a JPE szolgáltatókra az Eht XI–XIV. fejezete szerinti kötelezettségek közül valamely kötelezettség, illetve kötelezettségek előírását. A rendelet szerint az érintett nagykereskedelmi piacok közé tartozott „A fémes hurkok és alhurkoknagykereskedelmi átengedése (beleértve a részleges átengedést is) szélessávú és beszédcélú szolgáltatások nyújtása céljából” (11. piac) és a. „Nagykereskedelmi szélessávú hozzáférési szolgáltatás„ (12. piac)

2.1. A 11. számú nagykereskedelmi piacon[43] kirótt hozzáférési kötelezettség

 2.1.1. 2004-es piacelemzés

A hatóság a 2004-es piacelemzést lezáró határozatában[44] azonosított JPE szolgáltatókkal[45] szemben az alábbi tartalommal írta elő a hozzáféréssel és összekapcsolással kapcsolatos kötelezettséget:

  • a JPE szolgáltató köteles a helyi hurok teljes és részleges átengedésére, a szolgáltatás igénybevételéhez szükséges meghatározott hálózati elemekhez, szolgáltatásokhoz való hozzáférés és kapcsolódó közös eszközhasználat biztosítására erre vonatkozó gazdaságilag és műszakilag indokolt igény esetén,
  • fenti kötelezettség kiterjed a funkcionálisan helyettesítő szolgáltatásként azonosított használaton kívüli helyi hurkok átengedésére is, amennyiben az adott használaton kívüli helyi hurok (illetve alhurok) vonatkozásában a központtól az előfizetői hozzáférési pontig az infrastruktúra minden, az átengedés szempontjából szükséges eleme adott, potenciálisan rendelkezésre áll, csak a végberendezés hiányzik.

A hatóság megállapította, hogy a határozatban azonosított nagykereskedelmi piacon jelenlévő volt koncessziós szolgáltatókon kívül, gyakorlatilag nincs vagy alig van olyan nyilvános telefonhálózathoz helyhez kötött kiskereskedelmi hozzáférési szolgáltatást nyújtó szolgáltató, amely tőkeereje, vállalati mérete alapján összemérhető lenne a JPE szolgáltatókkal, azaz az érintett piacon a verseny nem kellően hatékony. Mindezek alapján a Tanács így ítélte meg, hogy a hozzáférés és az összekapcsolás kötelezettsége mind az öt JPE-ként azonosított szolgáltató esetén indokolt és arányos kötelezettség.

2.1.2. A 2007-es piacelemzés

Míg a hatóság az Eht alapján lefolytatott kezdeti piacelemzések során hozott határozataiban a hozzáféréssel és összekapcsolással kapcsolatos kötelezettségeket inkább az általánosság szintjén írta elő, addig a megismételt piacelemzést lezáró határozatokban – figyelembe véve az időközben felmerült megoldásra váró piaci problémákat és a felgyülemlett tapasztalatokat – sokkal specifikusabban, az elvárásokat egyértelműbben, a részletek szintjén megfogalmazva rótta ki az Eht 106. §-ában foglalt kötelezettségeket és már gyakorlott szabályozó hatóságként bátrabban alkalmazta a közjogi beavatkozás eszköztárát a hosszú távon fenntartható verseny feltételeinek megteremtése érdekében.

A hatóság egyértelműen azonosítható szándéka az, hogy a kiszabott kötelezettségek hatására a JPE szolgáltatók ne legyenek képesek gazdasági erőfölényes helyzetükkel visszaélni és fokozatosan szűnjön meg a versenykorlátozó piaci magatartás.

A megismételt piacelemzési eljárásban a hatóság újra érintett piacként azonosította a „A fémes hurkok és alhurkok nagykereskedelmi átengedése (beleértve a részleges átengedést is) szélessávú és beszédcélú szolgáltatások nyújtása céljából” elnevezésű nagykereskedelmi piac földrajzilag elkülönült piacait, azok földrajzi kiterjedéseként továbbra is a volt koncessziós primer körzeteket meghatározva[46], melyeken a korábbi 2004-es határozatával egyezően ismételten azonos szolgáltatói kört[47] azonosított JPE szolgáltatóként[48].

A piacelemzési eljárás keretében a határozat tervezet érdekeltekkel történő egyeztetése során számos piaci észrevétel érkezett be a hatósághoz pl. az alternatív jogosult szolgáltatók:

  • álláspontja szerint az átengedésre épülő termékek hatékony – az írásbeli szerződéskötés mellett szóbeli és elektronikus úton történő – értékesítési feltételeit indokolatlanul rontja több bürokratikus jellegű megkötés (pl. írásbeli hurokátengedési nyilatkozat az előfizető részéről,
  • javasolták a hurokátengedési átfutási idejének csökkentését,
  • üdvözölték a keretszerződés intézménynek bevezetését,
  • kérték a szolgáltatások díjai indokoltságának és mértékének felülvizsgálatát.

A piacelemzési és meghatározási eljárás eredményeként – a beérkezett piaci észrevételeket és figyelembe véve – a hozzáféréssel és összekapcsolással kapcsolatos kötelezettségek körében a Tanács számos új és részleteiben is meghatározott kötelezettséget írt elő olyan módon, hogy a határozat a vonatkozó kormányrendelet (továbbiakban: „Hszr”) rendelkezéseitől eltérő vagy azokat kiegészítő alábbi szabályokat tartalmaz. Ilyen kötelezettségek többek között pl.:

  • a JPE szolgáltatók a fémes hurkok és alhurkok szélessávú és beszédcélú szolgáltatások nyújtása céljából történő teljes vagy részleges átengedésére előfizetői szolgáltatás nyújtása, valamint a jogosult szolgáltató általi nagykereskedelmi továbbértékesítés céljából is kötelezettek
  • a kötelezett szolgáltató köteles biztosítani a „távoli hozzáférés” lehetőségét, amely a közös eszközhasználat különös formája.
  • A hálózati szerződéskötési eljárás egyszerűsítése és gyorsítása érdekében a keretszerződés intézményének bevezetése
  • a hálózati szerződéskötési eljárás határidőinek lerövidítése.

2.2. A 12. számú nagykereskedelmi piacon[49] kirótt hozzáférési kötelezettség

2.2.1. 2004-es piacelemzés

 A hatóság megállapításai szerint az érintett nagykereskedelmi piacon tartósan magas strukturális korlát áll fenn, mivel olyan aszimmetrikus feltételek léteznek a piacon lévő és az arra belépni szándékozó szolgáltatók számára, amelyek a piacelemzési eljárás során vizsgált időtávon belül sem egyenlítődnek ki. Ezen a piacon jellemzően jelentős elsüllyedt költségekkel járó, nagy befektetés igényű komoly beruházásokat, valamint más szolgáltatókkal való együttműködést igényel a piacra lépés, melynek során alapvető jelentőségű a szolgáltatók számára a kiszámítható, térülés szempontjából is tervezhető ex-ante szabályozási környezet léte. Az új piacra lépő saját beruházásait csak akkor hajtja végre, ha szabályozási szempontból garantált, hogy a kiskereskedelmi szolgáltatásai nyújtásához nélkülözhetetlenül szükséges nagykereskedelmi, hozzáféréssel és összekapcsolással kapcsolatos szolgáltatásokat elfogadható feltételekkel igénybe tudja venni. A hatóság álláspontja szerint szabályozás hiányában a volt koncessziós szolgáltatók bitfolyam hozzáférési szolgáltatásokat nem vagy csak a nem „egyenrangú” felek közötti elhúzódó tárgyalásokat követően kialkudott kedvezőtlen feltételekkel tennének elérhetővé és ezzel a nagykereskedelmi piacon fennálló erőfölényüket az előfizetői szolgáltatások piacára kiterjesztve a JPE szolgáltatók képessé válnának arra, hogy versenytársaikat kiszorítsák a kapcsolódó kiskereskedelmi piacról.

Mindezek alapján vonatkozó határozatában[50] a hatóság az azonosított JPE szolgáltatókkal szemben feltárt versenyproblémák kezelése érdekében a többek között a hozzáférési kötelezettségek körében előírta, hogy:

  • a kötelezett szolgáltató minden olyan sávszélességű bitfolyam hozzáférési szolgáltatást nyújtani köteles, amely sávszélességű szélessávú szolgáltatást saját maga, illetve az irányítása alatt álló bármely vállalkozás kiskereskedelmi szolgáltatásként kínál, továbbá
  • a jogosult szolgáltató a fenti sávszélességű kínálaton túl a kötelezett által maximálisan biztosított vagy annál kisebb sávszélességű, de a kötelezett kiskereskedelmi előfizetői csomagjaival nem feltétlenül megegyező (ugyanakkor műszakilag megvalósítható) bitfolyam hozzáférési szolgáltatást igényelhet, melyet a kötelezett biztosítani köteles, amennyiben annak teljesítése műszakilag lehetséges és nem jelent érdemi többletterhet a kötelezett szolgáltatóra nézve a saját kiskereskedelmi sávszélesség kínálatának megfelelő bitfolyam hozzáférési szolgáltatás-kínálat nyújtásának terheihez képest.

2.2.2. 2007-es piacelemzés

 A hatóság a megismételt piacelemzés során hozott határozatában[51] megállapította, hogy a DH-664-180/2005. határozattal lezárt első piacelemzés során kirótt kötelezettségeket megalapozó tények azóta sem változtak lényegesen. A DSL szolgáltatások esetében továbbra is a hozzáférési szakasz tekinthető olyan „erőforrásnak”, amely nem vagy csak nehezen duplikálható, annak ellenére, hogy a DSL hozzáférési szakaszon „felüli” hálózati elemeket a JPE szolgáltatókon kívül időközben több más szolgáltató is kiépített. Összességében a strukturális piacra lépési korlátok továbbra is fennállnak, így a hozzáférés kötelezettségének fenntartása képes biztosítani a továbbiakban is azt, hogy a jogosult szolgáltató össze tudjon kapcsolódni a kötelezett szolgáltatóval és annak hálózatához hozzáférve előfizetői szolgáltatásokat nyújthasson.

A hatóság a bitfolyam hozzáférés két típusának – helyi bitfolyam és országos szintű bitfolyam hozzáférési szolgáltatás – fenntartását látja szükségesnek. Míg a jelentősebb, valamilyen szintű saját infrastruktúrával rendelkező alternatív szolgáltatók számára a helyi szintű bitfolyam hozzáférés is megfelelő lehet, addig a kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatási piac többi szereplője számára az országos szintű IP bitfolyam hozzáférési szolgáltatás jelenti a piacra lépési kaput.

Az NHH Tanácsa új piaci problémaként azonosította a jelentős piaci erő átvitelét a releváns kapcsolódó „horizontális” kiskereskedelmi piacokra (1. és 2. piac)[52]. E versenyt korlátozó piaci probléma megakadályozására a hozzáférés és összekapcsolás keretében csupasz DSL[53] nagykereskedelmi bitfolyam hozzáférési szolgáltatás nyújtására kötelezte a JPE szolgáltatókat. A határozat rendelkező része szerint:

  • a kötelezett szolgáltató nyújtani köteles mind helyi, mind országos szintű IP bitfolyam hozzáférési nagykereskedelmi szolgáltatást abban az esetben is, amikor a végfelhasználó nem vesz igénybe telefon előfizetést (csupasz DSL), függetlenül attól, hogy saját maga, illetve az irányítása alatt álló bármely vállalkozás nyújtja-e ezt a telefon előfizetés nélküli kiskereskedelmi szolgáltatást,
  • a kötelezett a csupasz DSL-hez kötődő nagykereskedelmi bitfolyam hozzáférési szolgáltatás nyújtását (különösen az országos IP bitfolyam hozzáférési szolgáltatás nyújtását) a kötelezett olyan minőségi feltételek mellett köteles nyújtani, amelyek a jogosult számára műszakilag lehetővé teszik a nagykereskedelmi szolgáltatás igénybevételével saját speciális előfizetői szolgáltatások pl. Voice over DSL, nyújtását.

V. Újgenerációs hozzáférési hálózatokhoz („NGA”) való hozzáférés szabályozása

 1. Előzmények

 A Nemzeti Hírközlési Hatóság Tanácsának 2004. és 2007. közötti – nagykereskedelmi piacokkal kapcsolatos – szabályozási gyakorlatában az alábbi tendencia figyelhető meg:

a)AHkt rezsimhez képest az Eht szabályozási környezetében lefolytatott piacelemzési eljárások a piacok meghatározása és a JPE szolgáltatók azonosítása tekintetében nem hoztak változást, a 11. és 12. nagykereskedelmi piachatározatokban a hatóság:

  • a szolgáltatási piac továbbra is a fémes hurkok, a réz érpáras helyi hozzáférési hálózat maradt, a szabályozás nem terjedt ki a kábeles és optikai hálózatokra.
  • a piacok földrajzi kiterjedését változatlanul hagyta és továbbra is a volt koncessziós szolgáltatók szolgáltatási területeiben határozta meg,
  • mindkét érintett piacon változatlanul a korábbi JPE szolgáltatókat (a volt koncessziós szolgáltatókat illetve azok jogutódait) azonosította.

b)A2004-es piacelemzési eljárás fókuszában még inkább a helyhez kötött hálózatban történő hívásvégződtetés és híváskezdeményezés piaca állt, míg a 2007-es körben a verseny élénkítése, a szélessávú szolgáltatások penetrációjának elősegítése került a hatóság szabályozói politikájának középpontjába és ennek következtében a legkomolyabb ex-ante beavatkozásokra is a kapcsolódó 11. és 12. nagykereskedelmi piacokon került sor.

c) Míg a hatóság azEhtalapján lefolytatott első piacelemzések során hozott határozataiban a hozzáféréssel és összekapcsolással kapcsolatos kötelezettségeket inkább az általánosság szintjén írta elő, addig a megismételt piacelemzést lezáró határozatokban – figyelembe véve az időközben felmerült megoldásra váró piaci problémákat és a felgyülemlett tapasztalatokat – sokkal specifikusabban, az elvárásokat egyértelműbben, a részletek szintjén megfogalmazva rótta ki az Eht  §-ában foglalt kötelezettségeket és már gyakorlott szabályozó hatóságként bátrabban alkalmazta a közjogi beavatkozás eszköztárát.

Az 1980-as évek vége óta szervesen fejlődő európai távközlés-szabályozásnak két fontos alapfeltevése volt: a távközlési piaci verseny a jórészt közpénzekből finanszírozott fejlesztéseket hasznosító inkumbensekre kirótt kötelezettségekkel indítható el, illetve fokozható, másrészt e verseny kialakításához rendelkezésre állnak a műszaki feltételek, nevezetesen a műszakilag megosztható hálózati kapacitások. Az optikai hálózatok fejlesztése azonban egészen más gazdasági és műszaki feltételek között zajlik.

A Keretirányelv 2007-ben lezárult felülvizsgálatának eredményeként kibocsátott Ajánlás[54] szerint szektor specifikus szabályozásra jelenleg és a jövőben is azok a piacok esélyesek, amelyek esetében megállapítható, hogy adott piac vonatkozásában magas és nem átmeneti strukturális vagy jogi piacra lépési korlátok vannak jelen és amelyek esetében nem várható, hogy a verseny belátható időtartamon belül hatásos lesz és ahol az ex-post versenyjogi szabályozás alkalmazása nem elégséges az adott piaci kudarc kezeléséhez.

A 2007-es piacelemzés óta eltelt időszak piaci és szabályozási változásai indokolttá tették az érintett piacok felülvizsgálatát. Az NGN/NGA hálózatok (a továbbiakban: NGN) nemcsak műszaki és szolgáltatási értelemben hozhatnak korszakváltást, hanem a szabályozásban is.

Az NGN hálózat megépítése nem vitásan igen jelentős beruházást igényel, mely hálózat kiépítésére tőkeerős, stabil piaci pozícióval rendelkező szolgáltató képes.

Az új generációs hálózatok megjelenése biztosíthatja a technológia fejlődést és a fogyasztói jólétet, ugyanakkor szabályozói szemmel számos, az eddig kialakult hírközlési piaci versenyt veszélyeztető elemet is magában hordozhat.

A hatóság várakozásai szerint az NGN megjelenése esetén kialakulhat egy szolgáltatásoktól független, egyszerűbb és egységes hozzáférés-szabályozás, melynek eredményeként növekedhet a szolgáltatás- és alkalmazásszintű verseny. Összhangban az uniós piaci-alapú technológia semleges szabályozói személettel, a verseny fenntartásának egyik alapfeltétele, hogy az NGN hálózat tulajdonos nyílt standardokat alkalmazzon, ne lehetetlenítse el a hálózatok interoperabilitását zárt, szabadalmaztatott technológiák bevezetésével.

A hatóságnak az NGN vonatkozásában kialakítandó, a technológiaváltásból fakadó változásokra rugalmasan és gyorsan reagáló szabályozási stratégiája során két alapvető szempontnak kell megfelelnie:

  • az NGN hálózatot építő szolgáltató beruházás megtérülési szintjét az optimális, a befektetést és a technológiai fejlődést ösztönző szinten megállapítani, ugyanakkor
  • a versenytársak számára a verseny eddig elért szintjének fenntartását biztosítani azáltal, hogy a versenytársak ne kerüljenek lényegesen hátrányosabb helyzetbe, az eddigi hozzáférési és összekapcsolási kötelezettségek fennmaradjanak az indokolt és arányos mértékben.

A hatályos uniós és hazai elektronikus hírközlési jog logikájában az újgenerációs hálózatok fejlesztése két piacot, a nagykereskedelmi hálózati infrastruktúrához való hozzáférés piacát (4. számú piac) és a nagykereskedelmi széles sávú hozzáférési piacot (5. számú piac) érinti.

A hazai NGN szabályozás bevezetését a hatóság részéről több lépcsős szakmai előkészítő munka előzte meg.

1.1. WIK Consult – Infrapont tanulmány[55]

2007 májusában a Nemzeti Hírközlési Hatóság felkérésére a WIK Consult GmbH (Bad Honnef, Németország) és az Infrapont Kft. tanulmányt (a továbbiakban: Tanulmány) készített az NGN hálózatok szabályozási kérdésinek tárgyában.

A Tanulmány szerzői szerint az NGN hálózatokra – a PSTN alapú hálózatról az IP alapú hálózatra – történő migráció a világon mindenhol napirenden van, eltérő mértékben és időzítéssel, de alapvető átalakulások zajlanak, amelyek nemcsak műszaki változásokat jelentenek, hanem a szolgáltatások teljes értékláncára kihatnak és ilyen módon a szabályozási környezet alapvető változását indukálják és indokolják.

A Tanulmány további lényeges megállapításai:

  • a technológiák közötti versenyt a piacra kell bízni
  • nem helyes, ha az állam szabályozza a műszaki fejlődést
  • a szabályozói beavatkozás nem akadályozhatja az innovatív változásokat
  • az új és fejlődő piacok idő előtti szabályozásának negatív hatásait vizsgálni kell
  • az idő előtti és nem megfelelő szabályozói beavatkozásnak káros hatásai lehetnek.

1.2. NGN konzultáció

Az NGN alapozó Tanulmány birtokában a hatóság 2008. nyarán összeállított egy konzultációs dokumentumot[56], melyet honlapján nyilvánosságra hozott és egyidejűleg felhívta a piaci szereplőket észrevételeik és a hatóság által feltett kérdésekre vonatkozó válaszaik megküldésére.

A hatóság meglátása szerint ugyan kezdeti stádiumban, de a hagyományos TDM[57] alapú hálózatok IP alapú NGN-né történő alakítását célzó folyamat Magyarországon is megindult, a legnagyobb piaci szereplő a Magyar Telekom már megkezdte az NGA maghálózat kiépítését és a telepítés pilot jellegű tesztelését. Mindez indokolttá teszi a megváltozott piaci környezethez igazodó szabályozási politika kialakítását.

A konzultáció célja egy hatóság és a piaci szereplők közötti párbeszéd kezdeményezése az NGN megjelenéséhez kapcsolódó problémák, műszaki és piaci változások, a szükséges szabályozói beavatkozások azonosítása érdekében.

A hatóság konzultációs anyagában:

  • megadta az NGN definícióját és műszaki leírását,
  • megjelölte a stratégiai célokat és a követendő szabályozási elveket,
  • piaci helyzet értékelést adott és elemezte a várható szolgáltatói lépéseket,
  • fellistázta az NGN kapcsán felmerülő szabályozási kérdéseket,
  • az anyag megállapításaihoz kapcsolódó, szolgáltatók által megválaszolandó kérdéseket tett fel.

1.3. NGN nyilvános meghallgatás

A hatóság 2008 őszén nyilvános meghallgatást[58] tartott az NGN bevezetésével kapcsolatos szolgáltatói álláspontok és a piaci helyzet megismerése érdekében.

A nyilvános meghallgatás során a piaci szereplőknek lehetőségük volt álláspontjuk kifejtésére.

Az inkumbens szolgáltatói oldal által megfogalmazott legfontosabb észrevételek szerint:

  • az egyes országokban eltérő a szélessávú piac elterjedtségi és szolgáltatási képe,
  • a nemzeti sajátosságokat a szabályozás kialakítása során figyelembe kell venni,
  • magyar hírközlési piaci sajátosság a magas kábeltévé hálózati lefedettség,
  • a hazai optikai hálózatfejlesztésben az alternatív szolgáltatók már jelenleg is részt vesznek,
  • a piac jelenlegi érettségi szintjén a szabályozási eszköztár megválogatásánál az új technológia elterjedése érdekében túlszabályozás helyett a beruházás-ösztönzést támogató szempontokat kell előtérbe helyezni,
  • a még kezdeti stádiumban lévő magas tőkeigényű és kockázatos megtérülésű újgenerációs hálózatfejlesztési beruházásokat érintő ex-ante szabályozás számos bizonytalanságot, kiszámíthatatlanságot hordoz magában, amely versenytorzulást és a technológiai fejlesztés elmaradását eredményezheti,
  • indokolt az érintett nagykereskedelmi szolgáltatási piacok földrajzi kiterjedésének felülvizsgálata, a földrajzi szegmentáció lehetőségének vizsgálata.

Alternatív, jogosult szolgáltatói álláspontok szerint:

  • szükségesnek tartják a versenyélénkítését,
  • az NGN esetében nem adottak az infrastruktúra alapú verseny felté­telei.

Ilyen előzmények után került sor a Nemzeti Média- és hírközlési Hatóság Elnöke 4-es és 5-ös piaci határozatainak meghozatalára.

2. A 4-es piaci határozat

Az NMHH 4-es piaci határozatában ismételten elvégezte és újra meghatározta a nagykereskedelmi piacot, azonosította az érintett piacokat és azokon a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatókat.

A határozat számos kérdésben azonos megállapításokat tett a korábbi 11-es piaci határozattal, míg bizonyos vonatkozásokban – éppen az időközben megindult technológiai fejlődés, az újgenerációs hálózat fejlesztések, a szolgáltatások és előfizetők réz alapú hálózatról optikai hálózatra történő migrációjának ex-ante kezelése céljából – jelentős eltéréseket mutat és újításokat tartalmaz.

Míg a 11-es piac határozat kizárólag a fémes hurkok és alhurkok nagykereskedelmi (teljes és részleges) átengedését határozta meg, addig a 4-es piaci határozat a korábbi termékpiacot részben kiegészítette, részben új alapokra helyezte. A hatályos szabályozás szerint a nagykereskedelmi termékpiac már nemcsak kizárólag a réz alapú hálózatra és a hurokátengedésre szűkül, hanem a helyhez kötött hálózat fizikai infrastruktúrájához történő nagykereskedelmi hozzáférést (teljes vagy részleges átengedést) foglalja magában.

A földrajzi piacok a korábbi 11-es piac határozattal megegyezően változatlanul a Magyar Telekom, az Invitel és a UPC ANFT 1. sz. mellékletében meghatározott – ún. volt koncessziós területekkel megegyező – számozási területeken lévő vezetékes hálózatainak a határozatban megjelölt primer körzeti lefedettségéhez igazodnak.

Jelentős piaci erejű szolgáltatóként a hatóság az egyes érintett piacokon továbbra is a Magyar Telekomot, az Invitelt és a UPC-t azonosította.

A kötelezettségek kiszabása tekintetében a 4-es piaci határozat lényegében a korábbi 11-es piac határozatra épül, mivel az abban foglalt kötelezettségek módosításaként került sor számos új kötelezettség kiszabására.

A hatóság által a határozat indokolásában kifejtett elsődleges stratégiai szempont a piac meghatározási eljárásban az volt, hogy a szabályozás hangsúlyai az 5-ös (korábbi 12-es) piacról áthelyeződjenek a 4-es piacra, a platformon belüli infrastruktúra alapú verseny erősítésére támogatására.[59]

A határozat jelentőségét támasztja alá az a körülmény, hogy az eddigi piac meghatározási eljárások gyakorlatától eltérően a JPE szolgáltatókon kívül és az érintett helyhez kötött szolgáltatást nyújtó alternatív jogosult szolgáltatói kör mellett, most első ízben észrevételezték a magyarországi mobil szolgáltatók[60] is a hatóság piac határozatát. Ennek feltehetően az lehet a magyarázata, hogy míg a korábbi 11-es piac határozat alapján az igénybe vehető nagykereskedelmi szolgáltatások köre a fémes hurok (alhurok) átengedésében kimerült (ami a szolgáltatás vezetékes, helyhez kötött jellegéből adódóan érthető módon nem tartott különösebb érdeklődésre számot a vezeték nélküli technológián szolgáltató versenytársak körében), addig a hatályos piachatározat a helyhez kötött hálózat fizikai infrastruktúrájához való hozzáférés lehetőségét nyitotta meg, bővítve ezzel a jövőbeli lehetséges jogosult szolgáltatók körét.

Jelen fejezetben a teljesség igénye nélkül – a megítélésünk szerint legfontosabbnak tartott kérdések felvillantásával – szeretnénk képet adni a jelenlegi szabályozási koncepcióról.

2.1. Piacmeghatározás

2.1.1. Szolgáltatási piac

Az NGA-hez való nagykereskedelmi hozzáférés megvalósulhat az újgenerációs hozzáférési hurok hozzáférési aggregációs pontban történő átengedésével. Az FTTH pont-pont optikai hálózatok esetében az újgenerációs hozzáférési hurkok teljes átengedése megvalósítható a réz érpáras helyi hurok teljes átengedéshez hasonló feltételek mellett, a részleges megosztás műszaki feltételei azonban egyelőre nem biztosítottak. A határozat szerint a réz érpáras helyi hurok átengedését helyettesíti az FTTH PON hálózatok újgenerációs hozzáférési hurkaihoz való nagykereskedelmi hozzáférési szolgáltatás, valamint a pont-multipont hálózatok előfizeti szakaszainak átengedése. Az FTTCab és az FTTB hálózatok esetében az infrastruktúrához való hozzáférés csak az előfizetői szakaszon valósítható meg, de az újgenerációs hurok átengedése egyáltalán nem valósítható meg, mert az annak műszaki részét képező, multiplexálási funkciót ellátó berendezés (DSLAM) szabályozási értelemben már nem a fizikai infrastruktúra része; ebben az esetben a nagykereskedelmi hozzáférés csak bitfolyam hozzáféréssel valósítható meg. A PON hálózatokon a hozzáférés biztosításának technológiai alapja a hullámhossz-megosztás, amihez a GPON rendszerek esetében a szabványosítás és az erre épülő berendezések gyártása a hatóság feltételezése szerint a határozat elfogadását követő két éven belül várható. Az FTTB hálózatok esetében a fizikai infrastruktúrához való hozzáférés jogilag azért nem biztosítható, mert az újgenerációs hurok műszaki részét képező, multiplexálási funkciót ellátó Ethernet-kapcsoló szabályozási értelemben már nem a fizikai infrastruktúra része; ebben az esetben a nagykereskedelmi hozzáférés csak bitfolyam hozzáféréssel valósítható meg. A kábelmodemes hálózatokhoz frekvencia-megosztással megvalósuló nagykereskedelmi hozzáférés ugyanakkor a hozzáférést biztosító szolgáltató kiskereskedelmi szolgáltatási szintjét rontaná, ezért a hozzáférés a hálózat műszaki sajátosságai nem biztosíthatók.

A fizikai infrastruktúrához való hozzáférés megvalósulhat az előfizetői szakaszra vonatkozóan is. Ennek azonban a határozat szerint több műszaki feltétele van, ilyenek pl. az előfizetői aggregációs pont hozzáférhetősége, az előfizetői szakasz leválasztásának és másik hálózatba való átkötésének megvalósíthatósága, az igénybevevő szolgáltató eszközeinek elhelyezhetősége, valamint a részleges átengedés esetében a hozzáférési hálózatban alkalmazott átviteli technológia.[61] Ezeket az esetleges hozzáférési akadályokat ugyanakkor a hatóság nem tartja olyan súlyúnak, hogy azok minden esetben és véglegesen teljesen kizárják az előfizetői szakaszok átengedését. A réz érpáras helyi hurok átengedésének helyettesítésére való alkalmasság értékelésénél azonban azt is figyelembe kell venni, hogy az előfizetői szakaszok a réz érpáras helyi hurkoknál lényegesen rövidebbek, ezért a hozzáférés valójában csak akkor megvalósítható, ha a hozzáférést igénylő szolgáltató a hozzáférést biztosító szolgáltatótól igénybe vehet az előfizetői aggregációs ponthoz hálózati összeköttetés biztosító szolgáltatást (alépítményhez, illetve oszlophálózathoz való hozzáférést).[62] Éppen e tényező miatt nem tekinthetők a – bármilyen technológiájú – kábeltelevíziós hálózatok a réz érpáras helyi hurok helyettesítőinek.

A hatóság a piacmeghatározás keretében figyelembe vette azokat a kábeleket, illetve a kábelek részét alkotó vezetékeket (optikai szálakat), amelyek előfizetői szakasz biztosítását szolgálják, de rajtuk keresztül jelenleg nem nyújtanak elektronikus hírközlési szolgáltatást. Abban az esetben, ha ezek a kihasználatlan kapacitások alkalmasak az előfizetői aggregációs pont és az előfizető ingatlana közötti összeköttetés biztosítására – akkor is, ha az átengedést megelőzően ilyen összeköttetés nem áll fenn –, akkor a használaton kívüli kábelhez való hozzáférés az előfizetői szakasz átengedését helyettesítő szolgáltatás lehet. A határozat elismeri, hogy a használaton kívüli kábelek átengedése a kötelezett szolgáltatónak az előfizetői szakasz átengedéséhez képest többletköltséget jelent, de az indokolás szerint a hazai újgenerációs hálózatok többsége esetében a gyakorlatban nem jelentős többletköltség, és e költségek akkor is jelentkeznének, ha az újgenerációs hozzáférési hálózatához a saját előfizetőjét csatlakoztatja.[63]

Műszaki okokból nem helyettesítő szolgáltatás a fejállomás és az előfizetői hozzáférési pontok között végig koaxiális kábelezésű kábeltelevíziós hálózatokhoz való nagykereskedelmi hozzáférés, valamint a helyhez kötött vezeték nélküli hálózatokhoz való hozzáférés.

Vizsgálja a határozat a részleges helyi hurok átengedés és a – külön piacot képező (5. piac) – bitfolyam-hozzáférés egymással való helyettesíthetőségét, aminek alapja az, hogy mindkét szolgáltatás lehetővé teszi az igénybevevő szolgáltató számára, hogy a hozzáférés segítségével szélessávú kiskereskedelmi szolgáltatást nyújtson. A határozat szerint azonban egyrészt az a tény, hogy míg a részlegesen átengedett helyi hurok igénybevevője maga határozza meg a ráépülő adatátviteli szolgáltatás sávszélességét és minden fontos műszaki paraméterét, addig a bitfolyam-hozzáférésnél e feltételeket a nagykereskedelmi szolgáltatás kínálója határozza meg, másrészt az a műszaki korlát, hogy a bitfolyam-hozzáférés igénybevevője csak azokon a területeken képes szolgáltatást nyújtani, ahol a nagykereskedelmi partnere már telepítette a szélessávú szolgáltatás nyújtásához szükséges eszközöket, kizárja a két szolgáltatás egy piachoz rendelését.

A piac-meghatározása során a kínálati helyettesítés lehetőségét a hatóság kizárta.

A szolgáltatási piacot összességében a következő szolgáltatások alkotják:

  • a réz érpáras helyi hurkok és alhurkok nagykereskedelmi teljes és részleges átengedése;
  • a használaton kívüli réz érpáras helyi hurkok és alhurkok nagykereskedelmi teljes átengedése, amennyiben a központtól az előfizetői hozzáférési pontig az infrastruktúra minden eleme adott, csak a végberendezés hiányozhat;
  • az FTTH pont–pont és FTTH PON hálózatok újgenerációs hozzáférési hurkainak nagykereskedelmi átengedése,
  • a pont–multipont újgenerációs hozzáférési hálózatok előfizetői szakaszainak nagykereskedelmi átengedése, kivéve a koaxiális kábelben végződő kábeltelevíziós hálózatokat és a nem inkumbens kábeltelevíziós szolgáltatók egyéb hozzáférési hálózatait;
  • az újgenerációs hozzáférési hálózatok előfizetői szakaszainak kialakítása céljából telepített, használaton kívüli kábelek nagykereskedelmi átengedése – kivéve a koaxiális kábelben végződő kábeltelevíziós hálózatok és a nem inkumbens kábeltelevíziós szolgáltatók egyéb hálózatainak kábeleit –, amennyiben az átengedés előfizetői szakasz kialakítása céljából történik és a használaton kívüli kábellel biztosítható az előfizetői aggregációs pont és az előfizető ingatlana közötti összeköttetés.

2.1.2. Földrajzi piac

Az új hálózati infrastruktúra kiépítésének időszakában különösen fontos a földrajzi piacok körültekintő meghatározása. A nemzeti szabályozó hatóságoknak a Bizottság ajánlása szerint is folyamatosan értékelniük kell, hogy az NGA-k telepítése és az ennek nyomán kialakuló versenyfeltételek egy adott földrajzilag meghatározott piacon indokolják-e differenciált korrekciós intézkedések alkalmazását.[64] Az NMHH-határozatnak a földrajzi piacok meghatározására irányuló elemzésében fontos kiinduló pont a szolgáltatók árazása. A határozat megállapítja, hogy az inkumbens szolgáltatók a volt koncessziós területükön belül nem alkalmaznak földrajzi megkülönböztetést. A hatóság szerint ebből az következik, hogy nincsenek olyan koncentrált területi egységek, ahol a szolgáltatók kifejezetten egymáshoz igazodva és egyéb saját területüktől eltérően áraznának.[65] A Magyar Telekom szerint ugyanakkor az inkumbens és a nem inkumbens szolgáltatók egyaránt alkalmaznak lokális ajánlatokat. A határozat a volt koncessziós szolgáltatók volt koncessziós területeit határozta meg olyan földrajzi piacként, ahol a versenyfeltételek külön-külön homogének és szignifikánsan különböznek a többi terület versenyfeltételeitől, azaz ahol egyetlen szolgáltató számára a versenyfeltételek kedvezőbbek, mint minden más szolgáltató számára.[66] A Magyar Telekom véleményében rögzítette: „nem értünk egyet azzal, hogy a tervezet teljes mértékben figyelmen kívül hagyta azt a tényt, hogy Magyarországon a háztartások felében van versenyző hálózat, így indokolt lenne a földrajzi szegmentáció figyelembevétele”.[67] Álláspontja szerint „mindig lesz olyan területi egység, ahol a kötelezett szolgáltatók részesedése magas, de számos olyan terület határozható meg, ahol a kötelezett szolgáltatók részesedése alacsony, amely alapján indokolt lenne ezeken a területeken a szabályozás visszafogása”.[68]

2.1.3. Három kritérium teszt

Az NMHH az ex ante szabályozás szükségességének vizsgálatánál megelégedett a Bizottság által elvégzett három kritérium teszt eredményével. Korántsem biztos azonban, hogy e teszt feltételei teljesülnek egy olyan időszakban, amit gyors innováció jellemez. Éppen a piac-meghatározás során feltárt számos helyettesítő szolgáltatás lehet a legfontosabb jele annak, hogy az adott piac a hatékony verseny irányába mozdul: egyre valószínűbb, hogy a nagykereskedelmi piacon a vevő talál alternatív megoldást az üzleti elképzelései megvalósításához. Ennek elemzése legalábbis indokolt lett volna a határozatban.

A versenyjog alkalmatlansága sem tekinthető bizonyítást nem igénylő adottságnak. A határozat is utal ugyanis arra, hogy az inkumbensek beruházásai egyelőre jelentős szabad, a kiskereskedelmi piacon nem értékesíthető kapacitások kialakulásához vezettek. Feltehető, hogy e kapacitások értékesítésében maga az inkumbens is érdekelt, és szabályozás nélkül is létrejönnek a nagykereskedelmi üzleti kapcsolatok. E piaci folyamatok ellenőrzésére pedig elvileg a versenyjogi eszközök is alkalmasak lehetnek.

2.2. Jelentős piaci erejű szolgáltatók azonosítása

A jelentős piaci erejű szolgáltatók azonosítása során a hatóság alapvetően a korábbi réz érpáras helyi hurkok átengedésére vonatkozó korábbi piaci helyzetből indul ki. Az újgenerációs hozzáférési hálózatokkal kapcsolatban a határozat megállapítja, hogy a három volt koncessziós vezetékes szolgáltató részesedése a 2008. év végéig üzembe helyezett FTTC technológiájú előfizetői hozzáférések, valamint az FTTB/FTTH technológiájú előfizetői hozzáférések esetében egyaránt meghaladta a 99%-ot. E szolgáltatók optikai hálózatfejlesztései terveinek következtében ráadásul a potenciális versenytársak számára gazdaságilag kevésbé válik vonzóvá a saját NGA-k kiépítése, és így a volt koncessziós szolgáltatók az optikai hálózatokat illetően is élvezik az elsőként induló helyzetéből származó előnyöket.[69] Az érvelés logikája tehát az, hogy az érintett vállalkozások beruházásai elriasztják a versenytársakat a további beruházásoktól, ugyanakkor a beruházás a beruházót olyan kedvezőtlen jogi helyzetbe hozza, amiben az általa létrehozott infrastruktúrát meg kell nyitnia a beruházásra nem hajlandó versenytársak előtt. A versenytársak magatartása így értékelhető úgy is, hogy kifejezetten az inkumbens beruházási hajlandóságára és a szabályozás várható kimenetére alapozza üzleti elképzeléseit. A szabályozás így éppen vissza is foghatja az infrastruktúra alapú versenyt, sőt akár az inkumbensek beruházásait is. E kockázatok elkerülése érdekében a jelentősen megváltozó piaci környezetben a hatóságnak célszerű elkerülnie a korábbi környezetben alkalmazott megoldások automatikus kiterjesztését, és a piacelemzés minden fázisában célszerű alapos elemzést végeznie.

A JPE-azonosítás során a hatóság a piaci részesedésen túl más, a JPE-azonosítás során rendszerint vizsgált szempontokat is figyelembe vett. A nehezen megkettőzhető infrastruktúrák ellenőrzésével kapcsolatban a határozat megállapítja, hogy ha egy piaci szereplő optikai hálózatot akar kiépíteni, vagy át akar térni az üvegszálas helyi hurkok kiépítésére, akkor a megtérülés érdekében kellő mennyiségű potenciális igénybevevővel kell rendelkeznie, és a volt koncessziós szolgáltatók számára sokkal könnyebb elérni egy optikai hálózat nyereségessé tételéhez szükséges minimális csatlakozási számot, mint más szolgáltatóknak. Így nem valószínű, hogy más piacra lépők abban a helyzetben lesznek, hogy hasonló léptékben építsenek ki optikai hálózatokat. A megtérüléshez szükséges magas kihasználtság követelménye azt is valószínűtlenné teszi, hogy ugyanazon a földrajzi területen több optikai hálózatot hosszú távon egymással párhuzamosan kiépítsenek.[70] Lényegében ugyanez az érvelés zárja ki a potenciális versenyt[71], és az így kialakuló helyzetben a méretgazdaságossági előnyök kihasználására is a volt koncessziós szolgáltatók képesek.[72]

A határozat tehát még az infrastruktúra kiépítése előtt feltételezi, hogy az nehezen megkettőzhető infrastruktúra lesz. Még ha valószínűsíthető is, hogy e feltételezés helytálló, a beruházás fázisában inkább olyan, korántsem biztos, hogy elektronikus hírközlési jogi ösztönzők alkalmazása indokolt, amelyek a lehető legtöbb szereplőt új hozzáférési hálózatok fejlesztésére ösztönöznek. Ha pedig a közgazdasági elemzés arra az eredményre jut, hogy újabb párhuzamos infrastruktúrák kiépítése – figyelemmel többek között a kábeltelevíziós hálózatoknak a határozatban is hangsúlyozott jelenlétére – gazdaságtalan, akkor a szabályozást indokolt a beruházási kockázatok megosztása érdekében alkalmazni. Ez egyúttal csökkentheti az alternatív szolgáltatóknak azt az egyoldalú függését az inkumbensektől, ami a hatóság szerint a kiegyenlítő vásárlóerő hiányát igazolja.[73]

A JPE-azonosítás során figyelembe vette a hatóság a vertikális integráció fennállását[74], ami azonban a vizsgált piacon az érintett szereplők esetében valójában nem újabb kockázatnövelő tényező, hanem a szabályozás egyik lényeges indoka, a szabályozás egészének koncepcióját meghatározó adottság. A vertikális integrációból a választékgazdaságossági előnyök[75] szintén szükségszerűen jelentkeznek.

A JPE-szolgáltatókra kirótt kötelezettségekkel kapcsolatban a Bizottság ajánlása részben az építőmérnöki infrastruktúrához (alépítményekhez), részben az NGA-hálózatok különböző hálózati szegmenseihez való hozzáférést helyezi kilátásba. Előbbi kötelezettségek inkább a versenytársak saját kapacitásainak kiépítését és ezzel a hálózatok közötti versenyt, utóbbiak inkább az inkumbenskapacitásainak megosztását és ezzel az adott hálózaton zajló versenyt erősítik. Az NMHH határozata mindkét irányú kötelezettséget előír, ami a Magyar Telekom szerint „az Európai Unió tagállamain belül eddig példátlan”, sőt amely szabályozási környezetben „nem létezik olyan üzleti modell, amely alapján megérné vezetékes hálózatunkat fejleszteni, illetve új hálózati szakaszokat kiépíteni”[76].

2.3. Kötelezettségek kirovása

A kötelezettségek kiszabását megalapozó elemzésében a hatóság a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés legnagyobb kockázatát az infrastruktúrához való nagykereskedelmi hozzáférés megtagadásában látja. A határozat szerint az újgenerációs hozzáférési hálózatok esetében a hozzáférés megtagadása alkalmas lenne arra, hogy a JPE-szolgáltatók a piacon jelen lévő, de újgenerációs hozzáférési hálózattal nem rendelkező versenytársaikkal szemben versenyelőnybe kerüljenek, illetve új versenytársak piacra való belépését akadályozzák, ezáltal jelentős piaci erejüket megtartsák, illetve fokozzák.[77] A vállalkozás ugyanakkor azért vállalja a beruházás költségeit és kockázatait, mert ezzel versenyelőnyre tesz szert – önmagában a versenyelőny „büntetése” a beruházások visszafogására ösztönöz. A versenyelőnyhöz jutás, mint piactorzító tényező kiemelése csak akkor lenne meggyőző, ha a határozat részletesen bizonyítaná, hogy e versenyelőny egyetlen lehetséges hosszú távú kimenete a piaclezárás. Az elemzés azonban ezen a ponton is tényként kezeli azt, amit bizonyítania kellene: az inkumbensek beruházásai akadályozzák a versenytársak piacra lépését. Ez a megállapítás egy olyan, kialakulóban lévő piacra viszi át a piaci liberalizáció indulásakor felépített és a piacnyitás kezdetén indokolt szabályozási koncepciót, ahol a vállalkozások saját finanszírozásában zajló beruházások éppen elindultak. A határozat a piaci fejlődésben egyetlen lehetséges kifutást lát, ez pedig az inkumbensek piaci erejének kiterjesztése az újgenerációs hálózatokhoz kapcsolódó piacokra. Gazdasági erejüknél fogva e vállalkozások valóban képesek nagy lefedettségű új hálózatok kiépítésére, de a fogyasztók elérésének – más technológiák alkalmazásával történő – lehetőségét a jelenlegi piaci körülmények között ez nem feltétlenül zárja ki. A határozatban arra legalább érdemes lett volna kitérni, hogy a piaci fejlődésnek milyen más irányai lehetnek a felvázolt irányhoz képest, és ezen a ponton különösen érthetetlen a kábeltelevíziós hálózatok figyelmen kívül hagyása.

A határozat szerint a JPE-szolgáltatók kiszorító jellegű magatartásai az árdiszkriminációra, a túlzó árazásra és a felfaló árazásra, továbbá az információ visszatartására, az indokolatlan szerződési feltételek előírására, a késleltetési taktikákra, az alacsony színvonalú szolgáltatás nyújtásra, az általa alkalmazott szabványok, műszaki és gazdasági paraméterek használatának az új belépőre kényszerítésére, az igénybe vevőkre vonatkozó információk visszaélésszerű felhasználása. E lehetséges versenyproblémák – amelyek jelentős része a vertikális integráció következménye – a határozat szerint ex ante beavatkozást igényelnek. Ennek mérlegelése során azonban indokolt lett volna figyelembe venni azt is, hogy az inkumbens szolgáltatók jelenleg olyan kihasználatlan kapacitásokkal rendelkeznek, amelyek értékesítésében szabályozás nélkül is érdekeltek.

A jelen piaci helyzetben – szemben a piaci liberalizáció első szakaszával – nem a kapacitások megosztásának, a más szolgáltatókkal való együttműködésnek a szándékát kell pótolnia a szabályozásnak, hanem az együttműködés feltételeit kell a tisztességes és hatékony verseny megvalósulásához igazítani. A bizottsági ajánlás is ösztönzi az együttműködést, amikor a társberuházók által közösen telepített hálózatok esetében lehetővé teszi a szabályozóhatóságok részére, hogy az érintett piacon eltekintsenek a jelentős piaci erejű szolgáltató azonosításától, feltéve, hogy minden egyes társberuházó szigorúan egyenértékű és költségalapú hozzáférést élvez a közös infrastruktúrához, valamint hogy a társberuházók a kiskereskedelmi piacon tényleges versenyt folytatnak egymással.[78] Az ATSZE a konzultációs eljárásban arra hívta fel az NMHH figyelmét, hogy határozata egyáltalán nem foglalkozik a közös beruházások ösztönzésével.[79]

2.3.1. Hozzáférési kötelezettségek

A hozzáférési kötelezettségekkel kapcsolatban a határozat megállapítja, hogy a végfelhasználók által igénybe vett szolgáltatás nyújtásához szükséges infrastruktúra továbbra is az inkumbens tulajdonát képezi, így a szolgáltatás nyújtásának lehetősége továbbra is függ az infrastruktúrához való hozzáféréstől. A hozzáférés hiányában nehezebb lenne az alternatív szolgáltatók számára a kiskereskedelmi piacon való megjelenés, azaz a potenciális ügyfelek kiszolgálása.[80] Ugyanakkor ezzel kapcsolatban is utalni kell arra, hogy az NGA esetében jelentős részben még ki nem épített hálózatokról és bizonytalan piaci lehetőségekről van szó. Az NGA-k előfizetői szakaszainak átengedésére vonatkozó indokolás arra mutat rá, hogy az infrastruktúra-fejlesztéssel megszerezhető versenyelőny hosszú távon meghatározza a piaci viszonyokat, „végleges versenyelőnyt” eredményez a versenytársakkal szemben.[81] Az inkumbensek múltbéli eredményeire alapozott jelenlegi fejlesztései tehát a jövőre nézve hosszú távon meghatározzák a piaci viszonyokat. Itt is jeleznénk azonban, hogy ez nem az egyetlen és biztosan kalkulálható kimenete a piaci folyamatoknak.

2.3.1.1. Fémes hurkok (alhurkok) és újgenerációs hozzáférési hálózat előfizetői szakaszainak és újgenerációs hozzáférési hurkainak átengedésére vonatkozó kötelezettség

A hozzáférési kötelezettségekkel kapcsolatban a Bizottság ajánlása határozott iránymutatásokat tartalmaz. Az NMHH által kiszabott első hozzáférési kötelezettségről, az előfizetői szakasz átengedéséről az ajánlás úgy rendelkezik, hogy abban az esetben, ha a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltató FTTH-t telepít, a nemzeti szabályozóhatóságoknak kötelezővé kell tenniük a JPE-szolgáltató hozzáférési hálózatának végződtetési szegmenséhez és ezen belül az épületeken belüli kábelezéshez való hozzáférés biztosítását.[82] E kötelezettség az NMHH-határozat szerint az alternatív szolgáltatók lehetővé teszi számára, hogy saját kiskereskedelmi szolgáltatásokat alakíthassanak ki, anélkül, hogy kötve lennének azokhoz a műszaki korlátozásokhoz, amelyek a nagykereskedelmi bitfolyam hozzáférési szolgáltatások igénybevételekor jelentkezhetnek.[83]

A hozzáférési kötelezettség kiterjed a – jelentős mennyiségben rendelkezésre álló – használaton kívüli kábelek átengedésére is. E kötelezettséggel áthidalhatók az előfizetői aggregációs pont és az előfizetői hozzáférési pontok közötti szakaszon potenciálisan felmerülő versenykorlátozó szűk keresztmetszetek, mint például a társasházon belüli párhuzamos hálózatok kiépítését akadályozó tényezők. A hatóság – ahogy erről a piac-meghatározásnál már szó volt – maga is rögzíti, hogy e kötelezettség teljesítése az inkumbens szolgáltató részére akár többletköltséggel is járhat, ami a kábelnek az előfizetői hozzáférési ponthoz, illetve az előfizetői aggregációs ponthoz való csatlakoztatásából ered. A hozzáférési kötelezettség így a használaton kívüli kapacitás átengedésén túl az átengedett kábelnek az előfizetői hozzáférési ponton való végződtetését, illetve annak lehetővé tételét is magában foglalja, hogy a kábel végződtetését a jogosult szolgáltató elvégezhesse. A Magyar Telekom ezzel kapcsolatban rámutat arra, hogy e kötelezettség olyan építési munkálatokkal is jár, amelyek költsége már aránytalanná teszi a szabályozást, ha pedig ezeket az építési munkákat – a kábelezés kiépítését a lakásokban lévő hozzáférési pontig – az alternatív szolgáltató végzi, akkor tulajdonjogi, hálózatbiztonsági és egyéb jogi problémák merülhetnek fel.[84] A hozzáférési kötelezettség nem terjed ki a tényleges előfizetői hozzáférési ponton való csatlakozásra.[85]

Hozzáférési kötelezettséget ír elő a határozat az FTTH hálózatok hozzáférési hurkaival kapcsolatban. A bizottsági ajánlás szerint e kötelezettség alól kizárólag olyan földrajzi területeken lehet indokolt kivételt tenni, ahol a több alternatív infrastruktúra, például FTTH- és/vagy kábeles hálózat jelenléte és az átengedésen alapuló versenyképes hozzáférési ajánlatok vélhetően tényleges versenyt biztosítanak a downstream szinteken.[86] Az NMHH hangsúlyozza, hogy az újgenerációs hozzáférési hurokhoz való hozzáférés az alternatív szolgáltatóknak lehetőséget nyújthat arra, hogy az inkumbens hozzáférési aggregációs pontjában hozzáférhessenek az inkumbens FTTH hálózatához. E hozzáférésen keresztül a jogosult szolgáltató egy több kilométer átmérőjű földrajzi terület előfizetőit éri el, olyan műszaki feltételek mellett, amely nagyobb szabadságot biztosít számukra az előfizetői szolgáltatások kialakításában, mint a bitfolyam hozzáférés.[87]

A fenti hozzáférési kötelezettségek alól az NMHH határozata kivételt enged abban az esetben, ha a hozzáférés objektív műszaki okok miatt nem biztosítható. Ilyen esetben a hozzáférés feltételeiről a referenciaajánlatban sem kell rendelkezni.[88]

2.3.1.2. Többletszál telepítésére és átengedésére vonatkozó kötelezettség

Az NMHH szerint a többletszál telepítésére és átengedésére vonatkozó kötelezettség előírása különösen fontos, mert azzal biztosítható, hogy az alternatív szolgáltató minden esetben igénybe tudja venni az optikai hurkot, és ne utólag kelljen kevésbé hatékony kisegítő megoldásokat találnia.[89] Ugyanakkor e kötelezettség jelentős kockázatokat keletkeztet az inkumbens szolgáltató oldalán, és hosszú távon szoros együttműködésre kötelezi az érintett feleket.

A határozat szerint e kötelezettség csak minimális többletterhet jelent a kötelezett szolgáltatónak, a Magyar Telekom ugyanakkor e hozzáférési kötelezettséget olyan költségnövelő tényezőnek tartja, „ami már meghiúsíthatja a beruházást”.[90] Sem a határozat, sem a Magyar Telekom véleménye nem tartalmaz meggyőző érveket saját álláspontja mellett, pedig a költségek mértéke a hozzáférési kötelezettség értékelésének kulcseleme. Kétségtelen, hogy a többletszál-telepítés olyan infrastruktúra-alapú versenyt alapozhat meg, amely megfelelő feltételek mellett a költségek és a kockázatok arányos megosztását is lehető teszi, és nagy szabadságot biztosít az alternatív szolgáltatóknak saját üzleti mozgásterük alakításában.[91]

Az előzetes jogosulti igénybejelentéshez kötött többletszál-telepítési kötelezettség az előfizetőig tartó teljes hozzáférési hálózati szakaszra vonatkozik, ami a hatósági határozat szerint az alternatív szolgáltatókat mentesíti annak terhe alól, hogy az előfizetői végpontok közvetlen közeléig, az előfizetői épületen belül is biztosítania kelljen a csatlakozást az előfizetői szakasz igénybevételéhez. Az inkumbens szolgáltató emellett a teljes hozzáférési hálózati szakasznak a jogosult szolgáltató által meghatározott részére is köteles biztosítani a hozzáférést.[92] A határozat szerint a többletszál a kötelezett szolgáltató hálózati struktúrájának megfelelően igényelhető, amelyet azonban az alternatív szolgáltató a saját, az inkumbens hálózatától akár eltérő felépítésű hálózatának építésére szabadon használhat fel.[93] Az, hogy az alépítményekhez való hozzáférés szabályozásánál a határozat kifejezetten utal arra, hogy az alépítményekhez való hozzáférés arra az esetre is megoldást nyújt, ha az alternatív szolgáltató által alkalmazni kívánt technológiának megfelelő típusú hozzáférési hurok vagy előfizetői szakasz átengedése nem biztosítható, arra utal, hogy az igénylő műszaki mozgástere a többletszál-igénylésnél korlátozott.[94]

Megalapozottnak tűnik a Magyar Telekom azon felvetése, hogy a többletszál igénybevételének bérleti jogviszony keretében történő rendezése a felmerülő kockázatokat jelentős részben a beruházóra telepíti.[95] Ennél világosabb helyzetet teremtene a többletszálnak az igénylő tulajdonába kerülése, ami ugyanakkor az ilyen módon valóban függetlenné váló felek együttműködésében további garanciák előírását indokolhatná. A bérleti jogviszonynak az inkumbens oldalán jelentkező kockázatait a határozat a bérbevétel elmaradásából eredő károkkal arányos kötbér alkalmazásával csökkenti[96], ami azonban önmagában nyilvánvalóan nem jelent teljes kártérítést, és a kár mértékét az igénybe nem vett kapacitások újrahasznosításának lehetőségét, illetve ennek kockázatait figyelembe véve korántsem egyszerű meghatározni. Ugyancsak a kötelezett szolgáltató kockázatait mérsékli az igénybe vevő által kötelezően nyújtandó bankgarancia. A határozat az előzetesen igényelt optikai szálak száma és a ténylegesen bérbe vett optikai szálak száma közötti maximális eltérés mértékéről nem rendelkezik, annak szabályozását a referenciaajánlatra bízza.[97] A felek közötti egyedi jogviszony keretében kell rendezni a hibaelhárítási kötelezettségek megosztását.[98]

A határozat a többletszál-igények megfelelő teljesítését, az alternatív szolgáltatók érdekeit is több garanciával védi. Annak érdekében, hogy az alternatív szolgáltatók saját fejlesztéseiket tervezni tudják, a határozat az inkumbens szolgáltatókat arra kötelezi, hogy hálózatfejlesztési terveiket 6 hónappal a tényleges hálózatfejlesztést megelőzően hozzák nyilvánosságra.[99] Ezt a kötelezettséget a Magyar Telekom jelentős, a hálózatfejlesztést ellehetetlenítő versenyhátrányt okozó előírásnak tartja.[100] Szintén a jogosult szolgáltatók érdekeit védi a kapcsolódó szerződések szerződéskötési idejének hatósági meghatározása.[101]

2.3.1.3. Kábelhely megosztási és sötétszál átengedési kötelezettség

Abban az esetben, ha az előfizetői szakasz, illetve újgenerációs hozzáférési hurok átengedésére objektív műszaki okok miatt nincs lehetőség, az inkumbens szolgáltató köteles az előfizetői hozzáférés kiépítése céljából hozzáférést biztosítani az alépítményekhez, azaz köteles kábelhely-megosztást, illetve amennyiben a kábelhely-megosztás – különösen a kábelhelyekben lévő szabad férőhely hiánya miatt – nem megvalósítható, sötétszál-átengedést biztosítani az alternatív szolgáltatóknak.[102] Az ATSZE e kötelezettséget az egyéb hozzáférési kötelezettségek műszaki megvalósíthatóságától függetlenül javasolta előírni[103], ami a határozat egészének koncepcióját módosította volna, még inkább az infrastruktúra-alapú verseny irányába tolva a szabályozást. Az összes hozzáférési kötelezettség egyenrangú előírása azonban aránytalan terhet jelenthetne az inkumbens szolgáltatókra.

A sötétszál-átengedési kötelezettség csak azokra a sötétszálakra vonatkozik, amelyek az inkumbens által nyújtott szolgáltatásokhoz, vagy az előrelátható szolgáltatás-fejlesztési igényeihez nem szükségesek.[104] Ahogy korábban utaltunk erre, ugyancsak az építőmérnöki infrastruktúrához való hozzáférés nyújt megoldást erre az esetre, ha az alternatív szolgáltató más típusú helyi hurok, újgenerációs hozzáférési hurok, vagy előfizetői szakasz alkalmazásával kívánja elérni az előfizetőit, mint amelyet az inkumbens szolgáltató az adott helyszínen átengedésre felkínál.[105]

A hatóság szerint az alépítményekhez való hozzáférés lehetővé teszi az alternatív szolgáltatóknak, hogy saját hozzáférési hálózatot építsenek ki, anélkül, hogy ennek pénzügyi és adminisztratív terheit egyedül kellene vállalniuk.[106] E kötelezettség hiányában azon előfizetők tekintetében, amelyek vonatkozásában az alternatív szolgáltatók nem tudnak átengedési szolgáltatást igénybe venni, nem teljesülnének azok a szabályozási célok, amelyeket a szabályozás az átengedési kötelezettség előírásával kíván elérni.[107] E kötelezettség a Bizottság ajánlásának azon rendelkezését ülteti át a határozatba, amely szerint a megfelelő alépítmény-kapacitás rendelkezésre állása esetén a nemzeti szabályozóhatóságoknak kötelezővé kell tenniük az építőmérnöki infrastruktúrához való hozzáférés biztosítását.[108]

A határozat a kábelhely-megosztás, illetve a sötétszál-átengedés terjedelmét arra tekintettel határozta meg, hogy a hozzáférés igénybevételével az alternatív szolgáltató a hozzáférési hálózati szakaszt ténylegesen ki tudja építeni. A kábelhely-megosztást ezért az inkumbens szolgáltató az előfizetői hozzáférési pont és az inkumbens szolgáltató kábelhely-hálózatának az előfizetői hozzáférési ponttól legfeljebb 25 km távolságban lévő, a jogosult szolgáltató által meghatározott pontja között köteles nyújtani.[109] A hatóság végül nem vette figyelembe a Magyar Telekom azon észrevételét, hogy a kábelhely-megosztást település- vagy központhatáron belülre kell korlátozni, mivel a körzethálózati alépítmények kapacitása korlátos, és nem hozzáférési hálózat kiépítésére van méretezve.[110]

A Bizottság ajánlása szerint a tagállami szabályozóhatóságoknak a piaci kereslettel összhangban ösztönözniük, illetve ahol erre a nemzeti jog lehetőséget ad, kötelezniük kell a JPE-szolgáltatót, hogy az építőmérnöki infrastruktúra építésekor akkora kapacitást hozzon létre, amely más szolgáltatók számára is lehetővé teszi e létesítmények igénybevételét.[111] Az ATSZE állásfoglalásban e kötelezettség előírására tett javaslatot, javasolta továbbá annak előírását, hogy a JPE-szolgáltató a használaton kívüli kábeleinek az eltávolításával igény esetén kábelhelyet szabadítson fel a kábelhelyet igénylő piaci szereplők számára.

2.3.1.4. További kiegészítő szolgáltatások

A kábelhely-megosztás megvalósításával kapcsolatban számos kiegészítő kötelezettség előírására van szükség, amelyek jelentős része a jogosult szolgáltatók megfelelő tájékoztatását szolgálja. Ezek között az első az, az adatszolgáltatási kötelezettség, amely garantálja, hogy az alternatív szolgáltató a kábelhely megosztás megvalósíthatóságával, annak feltételeivel kapcsolatos minden információt megkapjon. A hatóság megítélése szerint aránytalan terhet jelentene az inkumbensekre nézve az elektronikus úton hozzáférhető kábelhely-nyilvántartás kialakítása, miközben a kábelhely-megosztás igénybevételéhez szükséges információk biztosíthatóak az inkumbensek rendelkezésre álló nyilvántartásaiból történő eseti – határidőhöz kötött – adatszolgáltatással is.[112] A jogosult adatigénylését a határozat úgy szabályozza, hogy a jogosult szolgáltató az adott földrajzi területre vonatkozóan egyetlen igénybejelentés keretében hozzáférhessen a területre vonatkozó, a kábelhely-megosztás megvalósíthatóságával kapcsolatos információkhoz.[113] A Magyar Telekom állásfoglalásában javasolta az adatszolgáltatási kötelezettség tartalmának részletesebb szabályozását, valamint a határidők differenciáltabb meghatározását. A kiegészítő kötelezettségek között a hatóság előírja, hogy az inkumbens a tudomására jutó információk alapján folyamatosan aktualizálja a nyilvántartásait; a kötelezettnek a kábelhely infrastruktúra megoszthatóságára vonatkozó átfogó felméréseket végeznie nem kell.[114] A kábelhely-megosztás részletes megvalósíthatósági vizsgálatát – az alternatív szolgáltató kifejezett igénylése esetén – akkor kell elvégezni, ha a nyilvántartási rendszerekből a kábelhely-megosztás megvalósíthatósága nem állapítható meg.[115] Az adatszolgáltatás és a helyszíni megvalósíthatósági vizsgálat egyaránt ingyenes, de az indokolatlan igénybejelentések elkerülése érdekében csak abban az esetben, ha az alternatív szolgáltató meghatározott időn belül igénybe veszi a kábelhely-megosztást.[116] A Magyar Telekom e megoldással szemben a költségalapú díjak alkalmazását tartja elfogadhatónak.

A Bizottság ajánlása szerint a szabályozóhatóságoknak együtt kell működniük más hatóságokkal egy olyan – minden szolgáltató számára hozzáférhető – adatbázis létrehozása érdekében, amely valamennyi építőmérnöki infrastruktúra esetében tartalmazza a földrajzi elhelyezkedésre, a rendelkezésre álló kapacitásra és az infrastruktúra fizikai tulajdonságaira vonatkozó azon adatokat, amelyek egy adott piacon vagy piaci szegmensben az optikai hálózatok kiépítéséhez felhasználhatók.[117] Az ATSZE állásfoglalásában felhívta az NMHH-t az e rendelkezésnek megfelelő adatbázis létrehozására.[118]

A kiegészítő kötelezettségek közül a Magyar Telekom törölni javasolta az alternatív nyomvonal felajánlásának kötelezettségét, am álláspontja szerint lényegében új igényt keletkeztet a jogosult szolgáltató oldalán, valamint azt a lehetőséget, hogy az inkumbens szolgáltató hálózatán más szolgáltató is műszaki tevékenységet végezzen.[119] Utóbbi kötelezettséget a hatóság azért rótta ki, mert a jogosult szolgáltató számára rugalmasabb és kevésbé költséges megoldást jelenthet, ha saját maga végzi el a hírközlő kábeleivel kapcsolatos tevékenységeket. E kötelezettség csak azokra a műszaki beavatkozásokra terjed ki, amelyek az inkumbens hálózatának épségét, egységét, működését nem veszélyeztetik.[120] A Magyar Telekom szerint az ilyen beavatkozások minden esetben veszélyeztetik a hálózatbiztonságot.

A hatóság – az ATSZE javaslatával összhangban – kötelezi továbbá a JPE-szolgáltatókat arra, hogy a szolgáltatás-nyújtáshoz vagy a szolgáltatás-fejlesztéshez nem használt kábeleket a kábeltulajdonos költségén[121] távolítsa el, ha azok akadályozzák a kábelhely-megosztást, feltéve, hogy az eltávolítás fizikailag megvalósítható és a hálózat épségét, működését nem veszélyezteti.[122] A Magyar Telekom jelezte, hogy a kábel eltávolításának módja nem világos.[123] Az alternatív szolgáltató igényelheti független szakértői jelenlétét annak megállapítása során, hogy a kábel eltávolítása kivitelezhető-e.

A kiegészítő kötelezettségek foglalkoznak az inkumbens szolgáltató által a fenntartási és hibaelhárítási célokra szabadon hagyott kábelek és kábelhelyek fenntartásának lehetőségéről, illetve az ilyen kapacitások maximális mértékéről, valamint a nem az inkumbens tulajdonában, de az ő használati jogában lévő kapacitások megosztásának feltételeiről. A Magyar Telekom az utóbbi kötelezettséggel kapcsolatban jelezte, hogy „nem vállalhat fel közvetítő szerepet az érintett felek között, valamint nem kötelezhető jogsértésre (ha jogosult más tulajdonát jogtalanul akarná használni)”.[124]

2.3.1.5. Felhordó hálózati szolgáltatások biztosítása

Az újgenerációs előfizetői szakasz átengedését, az FTTH újgenerációs hozzáférési hurok átengedését, a többletszál telepítését és átengedését, illetve az előfizetői hozzáférés kiépítése céljából nyújtott kábelhely-megosztást és sötétszál-átengedést egyaránt kiegészítő kötelezettségek a felhordó hálózati szolgáltatások. Ezek célja, hogy az alapszolgáltatások eléréséhez a jogosult szolgáltató számára hozzáférési, illetve felhordó hálózati szakaszokat, vagy ezek kialakításához infrastruktúra elemeket biztosítsanak.[125] A határozat szerint a saját hálózat kiépítése a hozzáférési alapszolgáltatások igénybevételi pontjáig az alternatív szolgáltatók részére jelentős anyagi és adminisztrációs ráfordítással jár, az alapszolgáltatások igénybevételi helyszínének eléréséhez szükséges hálózati összeköttetés tehát versenykorlátozó szűk keresztmetszetet jelent. A felhordó hálózati szolgáltatások köre a kábelhely megosztásra, a sötétszál átengedésre, a hullámhossz átengedésre és az átviteli kapacitás biztosítására is kiterjed, annak érdekében, hogy a jogosult szolgáltató a leghatékonyabb megoldást választhassa.[126] A határozat részletesen meghatározza, hogy az egyes hozzáférési alapszolgáltatások esetében földrajzi értelemben mely hálózati pontok között értelmezhetők a felhordó hálózati szolgáltatások.[127] A hatóság e kötelezettséggel látja orvosolhatónak a helyi hurok átengedésének, illetve a helyi bitfolyam-hozzáférésnek a korábbi szabályozási feltételek között tapasztalható kudarcát. A Magyar Telekom e szolgáltatások igénybevételének eljárási és árazási kérdéseinek részletesebb szabályozását hiányolja.

2.3.1.6. Migrációs kötelezés

A kötelezett szolgáltató réz alapú hálózatáról az optikai hálózatra való áttérése vonatkozásában a hatóság a jogosultak részére biztosított korábbi hozzáférések védelmét célzó előírásokat fogalmazott meg a határozatban. Ennek körében a már biztosított hozzáférések visszavonására csak a hatóság engedélyével kerülhet sor és a JPE szolgáltatónak a korábbi hálózat felszámolására vonatkozó terveit a felszámolás tervezett időpontja előtt 5 évvel be kell jelentenie, míg abban az esetben, ha a migráció élő hozzáférést nem érint, a JPE szolgáltatót 12 hónappal előzetes bejelentési kötelezettség terheli. A migráció során is érvényesülnie kell az egyenlő elbánás elvének, azaz a JPE szolgáltató saját kiskereskedelmi ügyfeleit nem részesítheti kedvezőbb elbánásban.

2.3.2. További kötelezettségek

A határozat szerint az átláthatóság előírása nélkül továbbra is fennállhatnak a nem árjellegű versenyproblémák, valamint az árdiszkrimináció alkalmazásának lehetősége. A szolgáltatások részletes feltételeinek nyilvánosságra hozásával azonban a jogosult vagy még csak a piacra belépni szándékozó szolgáltató számára is transzparens viszonyok alakulnak ki.

Az átláthatóság kötelezettsége körében a referenciaajánlat-készítési kötelezettség kiszabását a hatóság elengedhetetlennek tartja, mert az ezzel járó bonyolult műszaki, közgazdasági és jogi feltételrendszer elemei közül számos elem a kötelezett szolgáltató általi egyoldalú meghatározása önmagában alkalmas arra, hogy a piacon a versenyt nehezítse, vagy ellehetetlenítse. A piaci szereplők közötti aszimmetriát a helyhez kötött fizikai infrastruktúra átengedésével kapcsolatban létrejövő jogviszonyokban ezért elsősorban a hatóság által előzetesen jóváhagyott referenciaajánlat tudja biztosítani, amely olyan jogi, közgazdasági és műszaki feltételrendszer egységes alkalmazását teszi kötelezővé a kötelezettek számára, amely kizárja részükről az azonosított piaci problémák fenntartását, így elsősorban az információ visszatartását, és az indokolatlan előírások, követelmények meghatározását.[128] A Magyar Telekom javasolta az eredetileg 30 napos referenciaajánlat-készítési határidőt 90 napra módosítani[129], a hatóság végül 60 napos határidőt tűzött.

A referenciaajánlatában vállalt minőségi feltételek nem lehetnek rosszabbak, mint nagykereskedelmi szolgáltatásra ráépülő saját kiskereskedelmi szolgáltatás minőségi feltételei; ennek ellenőrizhetősége érdekében a Kötelezett Szolgáltató köteles nyilvánosságra hozni az általa nyújtott nagykereskedelmi szolgáltatás, valamint a nagykereskedelmi szolgáltatásra ráépülő valamennyi saját kiskereskedelmi szolgáltatásának tényleges minőségi jellemzőit.

Az átláthatósági kötelezettségek közül a Magyar Telekom annak előírását tartotta a leginkább elfogadhatatlannak, hogy az inkumbens szolgáltató 6 hónappal korábban közzétegye az újgenerációs hozzáférési fejlesztéseinek terveit. A Magyar Telekom véleményében azt jelezte, hogy e kötelezettség a hálózatfejlesztési terveket „ellehetetleníti”, mivel tervek közzététele „olyan versenyhátrányt okozna, amelyre megtérülő üzleti modellt nem lehet készíteni. További problémát okozhat, hogy 6 hónappal korábban ezek a tervek gyakran nem állnak rendelkezésre.”[130] A kötelezettség a határozat végleges szövegének is része.

Az egyenlő elbánás kötelezettsége körében a határozat többek között előírja, hogy az inkumbens által vállalt minőségi feltételek nem lehetnek rosszabbak, mint a nagykereskedelmi szolgáltatásra ráépülő saját kiskereskedelmi szolgáltatás minőségi feltételei. A Magyar Telekom szerint a nagykereskedelmi szolgáltatások esetében a kiskereskedelmi szolgáltatások – szolgáltatásonként ráadásul eltérő – minőségi feltételei ugyanakkor nem értelmezhetők. Túl általánosnak tartja a Magyar Telekom továbbá azt az előírást, ami szerint az inkumbens mindazokat a feltételeket köteles minden igénylőnek biztosítani, amelyet bármely harmadik szolgáltató számára korábban már biztosított.[131] Ez a kötelezettség az egyenlő elbánás törvényi tartalmát jelentősen meghaladja.

Előírja továbbá a határozat a költségalapú díjak alkalmazásának kötelezettségét, a LRIC költségszámítási módszer alkalmazásával.

3. Az 5-ös piaci határozat

A szélessávú hozzáférések esetében az ismételt piacelemzési eljárás nem eredményezett a 4-es piachoz hasonló mértékű jelentős változásokat.

A hatóság az 5-ös piac határozatban a korábbi 12-es piac határozattal megegyezően:

  • szolgáltatási piacként változatlanul a „Nagykereskedelmi szélessávú hozzáférések” piacát határozta meg, azzal azonban, hogy a technológia semlegesség elve mentén a piac határozat hatálya alá vonta a réz alapú
    hálózatok mellett az optikai és kábel hálózatokat is.
  • érintett piacként továbbra is a 12-es piachatározatban azonosított JPE szolgáltatók volt koncessziós szolgáltatási területeivel megegyező számozási területét[132] azonosította, melyeken
  • változatlanul a korábbi kötelezett szolgáltatókat minősítette JPE szolgáltatónak[133].

Az NMHH az 5-ös piaci határozatban ugyancsak fenntartotta azonban csak lényegesen kisebb mértékben módosította a 12-es piac határozatban kirótt kötelezettségeket melyek közül a hozzáféréssel kapcsolatos fontosabb rendelkezések az alábbiak:

  • az „átláthatóság” kötelezettség keretében a hatóság részletesen meghatározta az országos bitfolyam hozzáférés szolgáltatás igénybevételi feltételeinek, a díjak közzétételére vonatkozó kötelezettséget. Ebben a körben lényeges új előírás, hogy a kötelezett szolgáltató a saját kiskereskedelmi terméke piaci bevezetése előtt köteles a megfelelő új nagykereskedelmi szolgáltatást elérhetővé tenni.
  • a közeli bitfolyam hozzáférés biztosításának kötelezettsége vonatkozásában az 5-ös piac határozatban kirótt kötelezettségeknek való megfelelés – a korábbi szabályozási gyakorlattal megegyezően – a 4-es piac határozat alapján készítendő referencia ajánlat részeként teljesítendő a JPE szolgáltatók által,
  • az „egyenlő elbánás” kötelezettséget a határozat tovább pontosította,
  • a „költségalapúság és a díjak ellenőrizhetősége” kötelezettséget fenntartva az országos bitfolyam hozzáférés esetében a hatóság változatlanul az RM költségszámítás[134] módszerének alkalmazását írta elő a piachatározatban foglalt formában és elvek alapján, míg a közeli bitfolyam hozzáférés esetében továbbra is az LRIC[135] módszertan alapján számítandó költségalapú díjak alkalmazását írta elő,
  • a „hozzáféréssel és összekapcsolással kapcsolatos kötelezettségek” keretében kirótt kötelezettségeket a hatóság finomhangolta, azzal, hogy mind az országos, mind a közeli bitfolyam hozzáférés esetében fenntartotta a naked DSL[136] és a nagykereskedelmi továbbértékesítés céljából történő igénybevétel lehetőségét. Újdonságként jelenik meg a piac határozatban a közeli bitfolyam hozzáféréshez kapcsolódóan – hasonlóan a 4-es piac határozatban előírtakhoz – a felhordó hálózati szolgáltatások[137] biztosítására vonatkozó kötelezettség. Mindezeken túl a hozzáférési szolgáltatások igénybevételéhez szükséges kiegészítő szolgáltatások[138] nyújtására is kötelezte határozatában a hatóság a JPE szolgáltatókat.
  • A 4-es piac határozathoz hasonlóan az 5-ös piac határozat is rendelkezik a migrációs kötelezettségekről, a korábban biztosított hozzáférés visszavonásának szabályairól.

A GVH[139] a határozat tervezettel kapcsolatos észrevételei szerint – hasonlóan a 4-s piac határozatban írtakhoz – üdvözli, hogy a hatóság stratégiai szempontok érvényesítésére törekszik a szabályozás hangsúlyainak az 5-ös (korábbi 12-es) piacról a 4-es piacra való áthelyezésével.

A határozattervezet érdekeltekkel történő egyeztetési eljárása során a piaci szereplők részéről beérkezett fontosabb észrevételek:

  • a Magyar Telekom álláspontja szerint a piac határozat több okból nem megfelelő, ilyenek különösen:
  • a határozat aránytalan előírásokat tartalmaz és aszimmetrikus hatással lesz az egyes kötelezett szolgáltatók üzleti tevékenységére,
  • a versenyző technológiák keresleti és kínálati helyettesítésének és a magyar szélessávú piac jellemzőinek ellentmondó kötelezettséget írt elő a hatóság, a határozat nem veszi figyelembe, hogy a kábelmodemes technológia a hazai piacon elsődlegessé vált,
  • a piaci verseny a lokális szint felé tolódott, ezért tényleges földrajzi szegmentáció alapú piacelemzés lenne indokolt,
  • a szabályozás nem ösztönzi a beruházásokat,
  • a migrációs kötelezés körében előírt bejelentési kötelezettség időtávja nem reális.
  • az alternatív szolgáltatói kör[140] álláspontja szerint a határozat alapján a jogosult szolgáltatók piacra lépési esélyeit és üzleti eredményességét elősegítő nagykereskedelmi feltételrendszer bevezetése biztosított,
  • a mobil szolgáltatók[141] a piaci erőfölény esetleges horizontális átvitelét eredményező JPE szolgáltatói csomagképzési problémára hívták fel a figyelmet, azt kifogásolva, hogy a kötelezett szolgáltató jelentős árengedménnyel képes integrált szolgáltatási díjcsomagot bevezetni, anélkül, hogy annak a szabályozott RM árra vonatkozó érdemi árcsökkentő hatása lenne.

A notifikációs eljárás[142] során a Bizottság elsősorban a felhordó hálózati szolgáltatások, mint az érintett szolgáltatási és földrajzi piacon túlterjeszkedő kötelezettséggel kapcsolatos aggályait fogalmazta meg, hasonlóan a 4-es piac határozatban írtakhoz.

4. Az újgenerációs hozzáférési hálózatok ex-ante szabályozásával kapcsolatos dilemmák

Az NGA hálózatok vonatkozásában olyan, egyidejűleg beruházás ösztönző, ugyanakkor a technológiák közötti versenyt is erősítő szabályozás kialakítására van szükség, amely megfelel a hazai piaci sajátosságoknak és egyben a hosszú távon fenntartható verseny kereteit teremti meg.

A digitális szolgáltatások elterjedését, a fogyasztói jólétet célzó uniós követelmények és hazai cselekvési tervek megvalósítása az újgenerációs hálózatok fejlesztése nélkül nem kivitelezhető, ugyanakkor e beruházásokra csak ösztönző szabályozói beavatkozás és kormányzati támogatás mellett kerülhet reálisan sor, különös figyelemmel az időközben egyre súlyosabbá váló nemzetközi és hazai gazdasági problémákra.

4.1. A 4-es piacot érintő felvetések

A verseny élénkítése nem csak vagy feltétlenül új kötelezettségek előírásával érhető el, hanem elégséges lehet a már kiszabott kötelezettségek pontosítása, finomhangolása.

A szabályozás és ezen belül a kötelezettségek további szigorítása nem feltétlenül célravezető.

(i)

Az NMHH piachatározatában előírt kötelezettségek bizonyos vonatkozásokban nem teljesen követik az NGA Ajánlásban foglaltakat.

a) Az Ajánlás szerint a párhuzamos optikai hálózatok kiépítéséhez nélkülözhetetlen az építőmérnöki infrastruktúrához[431] és ezen belül az alépítményhez való hozzáférés, ezért amennyiben a megfelelőalépítmény-kapacitás rendelkezésre áll, úgy a szabályozó hatóságnak ezt kötelezettségként elő kell írnia.

Az Ajánlásban foglaltak szerint ezt az alépítményhez való hozzáférést lényegében általános kötelezettségként kellene előírni e szűk keresztmetszetek megszüntetése érdekében, amennyiben az infrastruktúra megkettőzése gazdaságilag vagy fizikailag kivitelezhetetlen volta ezt indokolja[144]. Az Ajánlás sem az optikai hurokátengedés, sem az építőmérnöki infrastruktúrához való hozzáférés vonatkozásában nem tartalmaz feltételességet.

Ezzel szemben a 4-es piachatározat a kábelhely megosztásra – mint alépítményhez való hozzáférésre – abban az esetben kötelezi a JPE szolgáltatót, ha a helyi hurok átengedési, előfizetői szakasz, illetve újgenerációs hozzáférési hurok átengedési jogosulti igény műszaki okok miatt nem megvalósítható[145].

b)A4-es piachatározat az érintett piacok területei vonatkozásában is előírja a kiegészítő felhordó hálózati szolgáltatások biztosításának kötelezettségét.

A piac határozat tervezet érdekeltekkel történt egyeztetését követően lefolytatott notifikációs eljárás[146] során a Bizottság észrevételezte, hogy a nemzeti szabályozó hatóság csak akkor írhat elő az érintett piacon kívüli, de ahhoz szorosan kapcsolódó kötelezettséget, ha az, az észlelt versenyprobléma orvoslásának legmegfelelőebb, leghatékonyabb és legarányosabb módja, továbbá elengedhetetlenül szükséges az érintett piacon előírt kötelezettség hatékony érvényesüléséhez. A hatóság a Bizottság felhívására a határozat indokolását e körben kiegészítette, azonban e körben is indokolt az új RUO-k hatályba lépését követő piaci reakciók, változások alapján a határozat e vonatkozású felülvizsgálata.

A piachatározat indoklásában az NMHH reflektált a fenti bizottsági kifogásokra. A hatóság álláspontja szerint a helyi hurok átengedés iránti igen csekély keresletnek az egyik lehetséges oka a szabályozott felhordó hálózati szolgáltatások hiánya volt. Erre figyelemmel a hatóság szükségesnek tartja a kiegészítő kötelezettség hozzáférési hálózaton túlnyúló hálózati szegmensekre történő kiterjesztését.

A piac határozatban a felhordó hálózati szolgáltatások nyújtására vonatkozó kötelezettség kiszabása tehát elsősorban vélelmen alapult, ezért mindenképpen indokolt e tekintetben is a piachatározat rövid időtávon belüli felülvizsgálata.

c)A4-es piachatározatban előírt többletszál telepítési és átengedési kötelezettség[147] szerint a kötelezett JPE szolgáltató az újgenerációs hozzáférési hálózatfejlesztése során jogosulti igény esetén köteles többletszál-telepítés formájában hozzáférést biztosítani. A jogosult a többletszálat a kötelezett által előzetesen közzétett hálózatfejlesztési tervben meghatározott nyomvonalon, a kötelezett hálózati struktúrájának megfelelően igényelheti akként, hogy a beruházás megvalósulását követően a létesített optikai szálakat bérleti szerződés keretében veszi igénybe.

Az Ajánlás a jövőben megépülő optikai hálózatok vonatkozásában a közös építésre, azaz a társberuházók általi közös telepítésre helyezi a hangsúlyt azzal, hogy:

„Az alternatív szolgáltatók számára ideális esetben lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatóval egy időben építsék ki optikai hálózatukat és osztozzanak velük az építőmérnöki infrastruktúra költségein.”[148]

„Amennyiben a társberuházók által közösen telepített többszálas optikai FTTH-hálózat által ellátott területen a versenyfeltételek jelentős eltéréseket mutatnak, és így önálló földrajzi piac meghatározását indokolják, a nemzeti szabályozó hatóságoknak a piacelemzés során meg kell vizsgálniuk, hogy az együttes beruházásból fakadó infrastruktúra-verseny mértékének figyelembevételével szükséges-e az adott piacon jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatót azonosítani. Ebben az összefüggésben a nemzeti szabályozó hatóságoknak meg kell vizsgálniuk különösen, hogy minden egyes társberuházó szigorúan egyenértékű és költségalapú hozzáférést élvez-e a közös infrastruktúrához, valamint hogy a társberuházók a downstream piacon tényleges versenyt folytatnak-e egymással. A nemzeti szabályozó hatóságoknak ezen túlmenően azt is meg kell vizsgálniuk, hogy a társberuházók elegendő alépítmény-kapacitást alakítottak-e ki harmadik fél számára és ahhoz költségalapú hozzáférést biztosítanak-e.”[149]

Az Ajánlás (15) szakaszának értelmében „a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltató újonnan épült létesítményei úgy legyenek kialakítva, hogy több szolgáltató optikai szálainak elhelyezését is lehetővé tegyék.” Az ajánlás (19) szakaszában szereplő, a végződtetési szegmensben többszálas háló­zat telepítésére vonatkozó szöveg értelmezése az ajánlás vonatkozó fogalom meghatározása alapján („végződtetési szegmens”: az NGA azon szegmense, amely a végfelhasználó helyiségeit az első elosztási ponttal összekapcsolja. A végződtetési szegmens általában az épületen belüli függőleges vezetékeket tartalmazza, de olyan vízszintes vezetékeket is tartalmazhat, amelyek az épület alagsorában vagy egy közeli szerelőaknában elhelyezkedő optikai teljesítményosztóhoz vezetnek;”) nem a teljes hozzáférési szakaszra vonatkozik. Ezzel szemben a piac határozat az Ajánlásban foglaltakon túlterjeszkedve – az Ajánlásból nem levezethető – többletkötelezettséget ró a JPE szolgáltatókra, amikor a többletszál-telepítési kötelezettséget az előfizetőig tartó teljes hozzáférési hálózati szakaszon írja elő.[150]

Fent idézett rendelkezések a közös kockázatviselés szellemiségét hordozzák magukban, azaz az Ajánlás nem várja el azt a kötelezett szolgáltatótól, hogy a saját hálózatfejlesztési beruházása keretében saját tőkéből megfinanszírozza a jogosult által igényelt többletszálat is, azaz lényegében a jogosult helyett azt „meghitelezi”, hanem joggal azt feltételezi, hogy a jogosult szolgáltató is amennyiben az érintett piacon szolgáltatásokat kíván nyújtani saját erőforrásokat is igénybe véve megépíti az ehhez szükséges saját tulajdonú hálózatát egészen a ténylegesen szűk keresztmetszetnek minősülő infrastruktúra utolsó szakaszáig (jellemzően alépítmény). Ez felel meg egyebekben a befektetési lépcső elméletnek is, amely szerint a szolgáltatás-alapú versenyben a domináns szolgáltató versenytársai megerősödnek és képessé válnak arra, hogy saját maguk infrastrukturális beruházásokat hajtsanak végre. Az új piaci szereplők a nagykereskedelmi hozzáférésre építve lépnek piacra, majd az előfizetői bázisuk növelésével, a pénzügyi helyzetük erősödésével saját infrastruktúrát építenek ki és már csak a fennmaradó szükséges infrastruktúrát veszik igénybe az inkumbenstől.

(ii)

Megfontolásra érdemesek továbbá az elmúlt évek piaci folyamatai és a korábbi piac határozatokon alapuló hurokátengedések tapasztalatai is.

A 2002 óta szabályozott hurokátengedés jogi, pénzügyi és műszaki feltételei folyamatosan javultak, a piacelemzések és a jogosult szolgáltatói észrevételek alapján a 2007-es piac határozatokban bevezetett szabályozási eszközök hatására adottá váltak életképes alternatív üzleti modellek feltételei.

A kedvező szabályozási környezet ellenére a hurokátengedések kezdeti – 2002. – számában számottevő megugrás sem a 2004-es, sem a 2007-es piachatározatok hatására nem következett be, gyakorlatilag kizárólag a két legnagyobb inkumbens szolgáltató[151] élt, illetve él a másik JPE szolgáltatási területén jogosult szolgáltatóként a szabályozott nagykereskedelmi szolgáltatás igénybevételének lehetőségével és épít erre kiskereskedelmi termékeket.

A 2002  óta fennálló szabályozott fémes hurok átengedési kötelezettség zsákutcának bizonyult, az elmúlt 9 évben mindössze kb. 20 000 hurokátengedésre került sor, ami a telefonvonalak kb. 1%-a.

Ezek a kedvezőtlen piaci tapasztalatok mélyebb elemzést igényelnek, hiszen a folyamatosan javuló szabályozási környezet ellenére nem éltek, nem élnek ezzel a lehetőséggel a jogosult szolgáltatók, ami azt is jelentheti, hogy valójában nincs olyan alternatív szolgáltatói kör, amely az átengedésre épülő előfizetői szolgáltatások nyújtásához elengedhetetlenül szükséges feltételekkel vagy ilyen piacra lépési szándékkal rendelkezne, azaz elképzelhető, hogy a piac érettségi szintje még nem érte el a szolgáltatás alapú versenyből az infrastruktúra alapú versenybe való átmenethez szükséges mértéket. Ezt támasztja alá az a körülmény is, hogy a 2002 óta eltelt időszakban gyakorlatilag nem volt vagy csak elenyésző számban (és akkor is csak a kezdeti időszakban) kötelezett és jogosult szolgáltatók közötti olyan jogvitás eljárás a hatóság előtt, amelynek tárgya az átengedési kötelezettség JPE szolgáltató általi akadályozása, a jogellenes piacvédelmi magatartás tanúsítása lett volna.

Fentiek ellenére ugyanakkor az országban 2011. év közepén közel 4 millió valamilyen telekommunikációs előfizetéssel rendelkező háztartás volt, amelynek közel 30%-a kisebb alternatív szolgáltatókkal szerződött.

(iii)

A magyar hírközlési piac az uniós tagállamok többségétől eltérő piacfejlődési pályát fut be. Ilyen nemzeti sajátosság:

  • a magas KTV penetráció,
  • az alacsony távbeszélő penetráció,
  • az alacsony internet penetrációs és
  • az erős mobil helyettesítés.

A mobil és kábeltelevíziós hálózatok európai szinten is kirívó elterjedése Magyarországon szabályozói beavatkozás nélkül alakult ki.

Már jelenleg is számos olyan körzet, város illetve fővárosi kerület van, ahol legalább három szélessávú hálózat van jelen és ezek mellett a mobil szélessáv használata is elérhető a fogyasztók számára és ennek következtében a szolgáltatási és árverseny ezeken a területeken már kialakult.

A legalább két párhuzamos hálózat, technológia (pl. helyhez kötött vezetékes mellett kábel vagy mobil) jelenléte esetén a verseny fennállását, az azokon nyújtott előfizetői szolgáltatások egymást helyettesítő jellegét mondja ki illetve támasztja alá az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás nyújtásának részletes pénzügyi és műszaki feltételeiről és követelményeiről 97/2010. (III. 31.) Korm. rendelet 3. § (1) bek. a) pontja is:

„3. § (1) A szolgáltató az igény kielégítését visszautasíthatja:
a) ha az igénylő az előfizetői hozzáférési ponton keresztül kizárólag telefonszolgáltatást kíván igénybe venni, és az igényelt előfizetői hozzáférési pont földrajzi helyén a telefonhálózathoz való hozzáférés bármilyen más vezetékes vagy vezeték nélküli technológiával megvalósuló nyilvános szolgáltatással is elérhető,”

A határozat szolgáltatási piac meghatározásához kapcsolódó indokolási részében meghatározott fogalmak között az NGA Ajánlással megegyezően szerepel az alábbi megállapítás:

„A legtöbb esetben az NGA hálózatok a meglévő hagyományos (sodrott réz érpár, illetve koaxiális kábel) hálózatok korszerűsítésének az eredményei.”

A fenti definícióval ugyanakkor nincsen összhangban a határozat rendelkező részében foglalt, a szolgáltatási piacot alkotó szolgáltatások meghatározására vonatkozó meghatározás.

Figyelemmel az NGA Ajánlásban foglaltakra, valamint a fent kifejtett nemzeti piaci sajátosságokra és nem utolsó sorban a technológia-semlegesség elvére, indokolt látszik a pont–multipont újgenerációs hozzáférési hálózatok előfizetői szakaszainak, továbbá az újgenerációs hozzáférési hálózatok előfizetői szakaszainak kialakítása céljából telepített, használaton kívüli kábelek nagykereskedelmi átengedése szolgáltatások meghatározásának felülvizsgálata akként, hogy az átengedési kötelezettség alóli felmentést csak a nem-inkumbens kábeltelevíziós szolgáltatók hozzáférési hálózatai kapjanak.

4.2. Az 5-ös piacot érintő felvetések

Az NGA Ajánlás szerint:

„A rézalapúról az optikai alapú hálózatokra történő átállás nyomán megváltozhatnak a különböző földrajzi területeken érvényesülő versenyfeltételek, ami szükségessé teheti a 4. és 5. számú piac földrajzi kiterjedésének vagy az e piacokra vonatkozó korrekciós intézkedéseknek a felülvizsgálatát, amennyiben ezeket a piacokat vagy korrekciós intézkedéseket a helyi hurok átengedése (LLU) nyomán kialakult verseny alapján szegmentálták.”[152]

A magyarországi szélessávú piacon az 5-ös piachatározat megjelenését megelőző 3 év alatt jelentős változások történtek:

  • a szélessávú kábelTV végpontok száma jóval meghaladta a szabályozott helyhez kötött szélessávú végpontok[153] számát, a kábelTV szolgáltatók jelentős piaci részesedést szereztek az inkumbensek szolgáltatási területein,
  • megjelentek az NGA hálózatok (FTTH; HFC+DOCSIS 3.0),
  • a JPE szolgáltatók szélessávú hálózatai is túlnyúlnak már a korábbi koncessziós körzeteken,
  • piackonszolidációs folyamatok, cégjogi változások mentek végbe (pl. T-kábel beolvadása a Magyar Telekom Nyrt.-be).

Fenti jelentős körülmények önmagukban indokolttá tehették volna, hogy a hatóság a vonatkozó törvényi felhatalmazással[154] élve a megváltozott körülményekre tekintettel soron kívüli piacelemzési eljárást folytat le.

A hatóság fentiek ellenére az 5-ös piac határozatban sem szakít a berögződött korábbi koncessziós alapon történő földrajzi piacok definiálásával, holott a szélessávú hálózatok határai és a primer körzetek határai mára már nem esnek egybe, a korábban JPE szolgáltatóként azonosított szolgáltatók tényleges piaci súlyában időközben lényeges változások következtek be.

A piac földrajzi kiterjedésének változása az érintett piacon jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók körét is alapjaiban érinti, így ez a JPE szolgáltatói kör is felülvizsgálatra szorul.

  • egyre népszerűbbek az ún. csomagolt ajánlatok[155], a fogyasztók elsősorban a 3Play[156] csomagokat preferálják,
  • a hírközlési piacon konszolidációs, akvizíciós folyamatok jelenleg is zajlanak, amelyek a piac további alapvető átrendeződéséhez vezethetnek.

Mindezek alapján az 5-ös piac határozatban megállapított szolgáltatási piac földrajzi kiterjedése vitatható, a piaci adatok alapján indokolt lehet a korábbi koncessziós/egyetemes szolgáltatási időszakból megmaradt különálló földrajzi piacok meghatározásának felülvizsgálata és a szolgáltatási piac egységes országos piacként történő meghatározása, majd immár ezen a piacon a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltató azonosítása.

Jelenleg a szabályozási fókusz fokozatos áthelyezésének lehetünk tanúi az 5-ös piacról a 4-es piacra, egyelőre még valóban nem lenne indokolható, hogy az ex-ante szabályozás teljesen kivonuljon az 5-ös piacról átadva a helyet az ex-post versenyjogi fellépésnek, azonban úgy tűnik, hogy a szabályozás 5-ös piac gyors változásaira reagáló további finomhangolására már rövidtávon szükség lehet.

Záró gondolatok

A 4-es és 5-ös piacok meghatározása tárgyában hozott hatósági határozatokkal kapcsolatban komoly szabályozói és piaci várakozások fogalmazódtak meg, ugyanakkor a konzultációk, észrevételezések során számos szakmai aggály, kétség is felmerült a határozatok hírközlési piacra gyakorolt jövőbeni hatását érintően.

A piachatározatokban előírt kötelezettségek gyakorlati végrehajtásának feltétel rendszerét a vonatkozó átengedési illetve hozzáférési referencia ajánlatok tartalmazzák („RUO”). A RUO jóváhagyási eljárások jelenleg folyamatban vannak, várhatóan 2011. év végével zárulnak le, tehát érdemben csak a RUO-k hatályba lépését követően, azaz várhatóan 2012. elején kerülhet sor az első jogosulti igények benyújtására.

A korábbi hatósági gyakorlat szerint a piac meghatározási eljárások ismételt lefolytatására általában 3–4 évenként került sor. E piacok tekintetében álláspontunk szerint indokolt a hatósági törvényes felülvizsgálat felgyorsítása. A RUO-k hatálybalépését követő 1 éven belül szükségesnek tűnik feltérképezni az időközben bekövetkezett piaci változásokat, hatásokat, ezeket értékelni és elemezni abból a szempontból, hogy a piac határozatok a kívánt szabályozási hatást váltották-e ki, azaz az átengedések illetve hozzáférések száma számottevően nőtt-e és ennek hatására a verseny az érintett piacokon fokozódott vagy esetleg éppen ellenkezőleg nem kívánt következményként az újgenerációs hálózatfejlesztéseinek megtorpanása, leállása következett be, amely indokolttá teszi a szabályozói koncepció alapvető revízióját és a piac határozatok megfelelő módosítását, korrekcióját.

 

 

Csömör Magdolna ügyvéd. Polyák Gábor a PTE ÁJK egyetemi docense.

[1] Dr. Gyurita Erzsébet Rita, dr. Hulkó Gábor, dr. Kis Norbert PhD, dr. Lapsánszky András, dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet, dr. Váczi Péter: Közigazgatási jog III. – Universitas-Győr Kht – Győr 2007. – ideiglenes jegyzet – Széchenyi István Egyetem Győr p 204.

[2] Koppányi Szabolcs: Hírközlési jog az Európai Közösségben és Magyarországon – Osiris Kiadó, Budapest 2003. p. 30.

[3] Dr. Tóth András: Az elektronikus hírközlés és média gazdasági szabályozásának alapjai és versenyjogi vonatkozásai – HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. 2008. p. 28.

[4] A Nemzeti Hírközlési Hatóság stratégiája az elektronikus hírközlés szabályozásáról 2006–2010 p. 59. – www.nhh.hu

[5] Towards a Dynamic European Economy: Green Paper on the Development of the Common Market for Telecommunications Services and Equipment, COM(87) 290, 30.07.1987.

[6] A Bizottság 1990. június 28-i 90/388/EGK irányelve a távközlési szolgáltatások piacán folyó versenyről, HL L 192, 1990. július 24.

[7] A Bizottság 1996. március 13-i 96/19/EK irányelve a 90/388/EK irányelve módosításáról a távközlési piacokon történő teljes verseny megvalósítására vonatkozóan, HL L 74, 1996. március 22.

[8] Open Network Provision – Nyílt Hálózati Hozzáférés

[9] Koppányi Szabolcs: Hírközlési jog az Európai Közösségben és Magyarországon – Osiris Kiadó, Budapest 2003. pp. 94–95.

[10] Az Európai Tanács 2000. június 20-i feirai ülése által jóváhagyott „e-Europe” akcióterv

[11] Digitális előfizetői vonal (digital subscribal line)

[12] A rendelet fogalom meghatározása szerint a helyi hurok a nyilvános vezetékes (azaz helyhez kötött) távközlő hálózatban alkalmazott, fémből készült sodrott érpár, amely az előfizető telephelyén található hálózati végpontot, azaz az előfizetői hozzáférési pontot fizikai áramkörként összekapcsolja a rendezővel (fő elosztó kerettel) vagy ennek megfelelő eszközzel.

[13] Reference Unbundling Offer

[14] Koppányi Szabolcs: i. m. p. 98.

[15] Infokommunikációs technológiák

[16] Elektronikus hírközlés: az új szabályozási keret alapelvei – IS Policy – eCommunications Regulation – www.emagyarország.hu/kepek/upload/2007-06/013_ecommunications_v1.pdf

[17] Az Európai Parlament és Tanács 2002/19/EK irányelve az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint azok összekapcsolásáról, 2002. március 7.

[18] Hozzáférési irányelv 2. cikk a), b)

[19] Hozzáférési irányelv 12. cikk (1)

[20] Hozzáférési irányelv 12. cikk (1) d), e)

[21] Gál Gábor: Az európai elektronikus hírközlési keretszabályozás rendszerének felülvizsgálata, különös tekintettel a hírközlési piacelemzés rendszerének reformjára – Infokommunikáció és Jog 2006/5. p. 156.

[22] Commission Recommendations of 17 December 2007 on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parlaiment and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (notified under document number C(2007)5406) – 2007/879/EC – Official Journal of European Union 28.12.2007. L 344/65

[23] IP/10/571

[24] IP/10/225

[25] Kábeltelevíziós

[26] 20/09/2010. a Bizottság Ajánlása az újgenerációs hozzáférési hálózatokhoz (NGA) való szabályozott hozzáférésről

[27] 2002/21/EK

[28] 1992. évi LXXII. törvény a távközlésről

[29] Hkt 105. § (3)

[30] OECD Versenyszabályozás és Politikai Bizottság 2. Munkacsoport: Szabályozás és Verseny – Magyar anyag a hozzáférési árakról (különös tekintettel a távközlésre) szóló kerekasztal vitához 2001. október 15. – 5. oldal – http://www.gvh.hu/domaine/files/modules/module25/pdf/atev_oecdh_accessprice01_m.pdf – 08.02.26.17:11

[31] Hkt 38. §

[32]  2003. évi C. törvény az elektronikus hírközlésről

[33] Aranyosné dr. Börcs Janka – Bánkúti Erzsébet – Misák Piroska Tünde – Spakievics Sándor (szerk.): Az elektronikus hírközlésről szóló törvény magyarázata Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft – Budapest, 2006. p. 23.

[34] A Kormány 277/2003. (XII. 24.) rendelete a referenciaajánlatokról, hálózati szerződésekről, valamint az ezekkel kapcsolatos eljárások részletes szabályairól

[35] A Parlament és a Tanács 2000. december 18-i 2887/2000/EK rendelete a helyi hurokhoz való külön hozzáférésről, HL L 336, 2000. december 30.

[36] A Nemzeti Hírközlési Hatóság stratégiája az elektronikus hírközlés szabályozásáról 2006–2010 – 67. oldal – www.nhh.hu

[37] Next Generations Network – Újgenerációs hálózat

[38] http://infoter.eu/attachment/0002/2504_07c44275.pdf

[39] Hkt 25. § (2) a)

[40] Hkt 87. § (3) bekezdésében foglaltak szerint a HDB 2002. május 8-i teljesen ülésén fogadta el és 2002. június 17-i 5. sz. Hírközlési Értesítőben tette közéé a JPE szolgáltatók azonosítási eljárása során általa követendő Alapelveket

[41] Commission Recommendation 2003/311/EC of 11 February 2003 on relevant product and service  markets within the electronic communications sector susceptible for ex ante regulation in accordance with the Framework Directive, OJ L 114, 8.5.2003. p. 45. („Ajánlás”)

[42] 16/2004. (IV. 24.) IHM rendelet a piacmeghatározás, a piacelemzés és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítása, valamint a rájuk vonatkozó kötelezettségek előírása során alkalmazandó alapelvekről

[43] „A fémes hurkok és alhurkok nagykereskedelmi átengedése (beleértve a részleges átengedést is) szélessávú és beszédcélú szolgáltatások nyújtása céljából” elnevezésű nagykereskedelmi piac

[44] DH-664-178/2005.

[45] Magyar Telekom Rt., Invitel Rt., Hungarotel Rt., Monortel Rt., Emitel Rt.

[46] Az elektronikus hírközlő hálózatok azonosítóinak felosztási tervéről szóló 164/2005. (VIII. 16.) Korm. rendelet („ANFT”) 1. sz. mellékletének 2.1.3. pontja alapján meghatározott számozási területek

[47] Azzal a különbséggel, hogy időközben az Emitel beolvadt a Magyar Telekomba

[48] DH-26600-26/2007. sz. határozat

[49] „Nagykereskedelmi szélessávú hozzáférési szolgáltatás” elnevezésű nagykereskedelmi piac

[50] DH-664-180/2005.

[51] DH-23398-31/2007. sz. határozat

[52] DH-16173-40/2007. sz. határozattal azonosított „Nyilvános telefonhálózathoz helyhez kötött hozzáférés lakossági előfizetők számára” elnevezésű kiskereskedelmi piac

[53] A végfelhasználó nem vesz igénybe telefon előfizetést

[54] Commission Recommendations of 17 December 2007 on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parlaiment and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (notified under document number C(2007)5406) – 2007/879/EC – Official Journal of European Union 28.12.2007. L 344/65

[55] Az újgenerációs hálózatok (NGN) szabályozási kérdései

[56] Nemzeti Hírközlési Hatóság NGN konzultációs dokumentuma – 2008. július 17. – http://www.nmhh.hu/?id=hir&cid=5111&mid=2146&lang=hu

[57] Time Division Multiplexing (időosztásos multiplexelés)

[58] Eht. 34–35. §-a alapján lefolytatott eljárás

[59] 4-es piac határozat (a továbbiakban Határozat) p. 187.

[60] Vodafone, Telenor

[61] Határozat p. 112.

[62] Határozat p. 112.

[63] Határozat p. 117.

[64] Ajánlás 9. pont

[65] Határozat p. 123.

[66]  Határozat p. 124.

[37] MT p 5.

[68] MT p. 18.

[69] Határozat p. 129.

[70] Határozat p. 130.

[71] Határozat p. 134.

[72] Határozat p. 133.

[73] Határozat p. 135.

[74] Határozat p. 132.

[75] Határozat p. 133.

[76] MT p. 5.

[77] Határozat p. 141.

[78] 28. pont

[79] ATSZE p 5.

[80] Határozat p. 156.

[81] Határozat p. 158.

[82] 18. pont

[83] Határozat p. 158.

[84] MT p. 12.

[85] Határozat p. 160.

[86]  22. pont

[87] Határozat p. 162.

[88] Határozat p. 162.

[89] Határozat p. 164.

[90] MT p. 13.

[91] Lásd ATSZE p 3.

[92] Határozat p. 164.

[93] Az ATSZE állásfoglalásának egyik lényeges javaslata, hogy a határozat világosan határozza meg a többletszál kiépítésének műszaki feltételeit.

[94]  Határozat p. 168.
A határozat a technológiák közötti verseny megvalósulását az építőmérnöki infrastruktúrához való hozzáféréstől várja.

[95]  MT p. 13.

[96] Határozat p. 166.

[97] Határozat p. 166.

[98] Határozat p. 166.

[99] Határozat p. 165.

[100] MT p. 7. és 10.

[101] Határozat p. 166.

[102] Határozat p. 167.

[103] ATSZE p. 9.

[104] Határozat p. 170.

[105] Határozat p. 169.

[106] Határozat p. 168.

[107] Határozat p. 167.

[108] Ajánlás 13. pont

[109] Határozat p. 169.

[110] MT p. 12.

[111] Ajánlás 16. pont

[112] Határozat p. 173.

[113] Határozat p. 174.

[114] Határozat p. 174.

[115] Határozat p. 175.

[116] Határozat p. 178.

[117] 17. pont

[118] ATSZE p 8.

[119] MT p. 15.

[120] Határozat p. 176.

[121] A kábeltulajdonos nem feltétlenül azonos az inkumbens szolgáltatóval.

[122] Határozat p. 176.

[123] MT p. 15.

[124] MT p. 16.

[125] Határozat p. 170.

[126] Határozat p. 171.

[127] Határozat p. 172.

[128] Határozat p. 149.

[129] Magyar Telekom p. 9

[130] Magyar Telekom p. 10

[131] Magyar Telekom p. 10

[132] ANFT 1. sz. melléklet 2.1.3. pont

[133] Magyar Telekom, Invitel, UPC

[134] Retail minus – a nagykereskedelmi szolgáltatás díját a kapcsolódó előfizetői szolgáltatás díjából kell számítani

[135] Long Runing Incremental Costs – hosszú távú előremutató különbözeti költségek

[136] Csupasz DSL – a kötelezett szolgáltató az országos bitfolyam hozzáférést abban az esetben is köteles biztosítani, amikor a végfelhasználó nem vesz igénybe rajta olyan szolgáltatást, amelynek érdekében az adott hálózat eredetileg kiépült (pl. telefonhálózatban telefon előfizetés)

[137] Kábelhely megosztás, sötétszál átengedés, hullámhossz átengedés, átviteli kapacitás biztosítása

[138] Információszolgáltatás nyilvántartási rendszerekből, szakfelügyelet biztosítása stb.

[139] Gazdasági Versenyhivatal

[140] Enternet, ATSZE

[141] Vodafone, Telenor

[142] Eht. 65. § (1) szerinti eljárás

[143] NGA Ajánlás Fogalom meghatározások (11) – „építőmérnöki infrastruktúra”: elektronikus hírközlési szolgáltató által a helyi hurokhoz kapcsolódóan telepített olyan fizikai létesítmény, amelyben a helyi hurok kábelei, például a rézhuzalok, az optikai szálak vagy a koaxiális kábelek elhelyezkednek. Építőmérnöki infrastruktúrát képeznek – egyebek mellett – az olyan földalatti vagy földfelszíni eszközök, mint az alépítmények, a szerelőaknák és a tartóoszlopok;

[144] NGA Ajánlás 4. oldal (4)

[145] HF/44-10/2011sz. piachatározat rendelkező rész D4. pontja

[146] Eht. 65. § (1)

[147] D3 pont alatti kötelezettsége

[148] NGA Ajánlás 5. oldal (12)

[149] NGA Ajánlás 17. oldal (28)

[150] 4-es piachatározat D3 pont

[151] Magyar Telekom, Invitel

[152] NGA Ajánlás 5. oldal (10)

[153] xDSL

[154] Eht 57. § (2)

[155] Telefon, TV, vezetékes és mobilinternet szolgáltatások kombinációja egy előfizetésben

[156] Hang–internet–TV