3. AZ EGYESÜLT ÁLLAMOK TÁVKÖZLÉSI RENDSZERÉNEK KIALAKULÁSA, FEJLŐDÉSE (FOLYT.)
3.3. A kezdetek és az intenzív távközlési piaci verseny
Az Egyesült Államok távközlési piaci szerkezetének első meghatározó eleme, hogy ALEXANDER GRAHAM BELL 1876-ban szabadalmat kapott találmányára, a telefonra, a szabadalom pedig a monopólium alapja lehet. 1877-ben BELL és a vele korábbiakban megállapodott befektetők Bell Telephone Companynéven vállalatot alapítottak, amely szinte rögtön versenyre kelt a hatalmas Western Union Company (továbbiakban: Western Union) vállalattal a telefonpiac megszerzéséért.[1] Ekkor ugyanis a Western Union (amely az Egyesült Államok egyik legnagyobb és legismertebb távíró-szolgáltató vállalata volt) már kifejlesztette saját telefonkészülékeit és számos szabadalmat is kapott a telefonszolgáltatás területén.[2] Ennek eredményeként a Western Union végül 1879 novemberében peren kívüli egyezség keretében lemondott a telefon területén megszerzett szabadalmairól, érdekeltségeiről és követeléseiről.[3] Az egyetemes szolgáltatás fogalma, tartalma miatt megemlítendő, hogy a Western Union elleni piaci küzdelmet BELL képviseletében THEODORE N. VAIL vezette.
A Bell Telephone Company vállalat neve 1879-ben National Bell Telephone Company-ra, azután pedig (1880-ban) American Bell Telephone Company-ra (American Bell) változott és 1881-re többségi részesedést szerzett a Western Electric Company-ban (amely a későbbiekben az AT&T-n belül a távközlési eszközgyártásban képviselt monopóliumot),[4] 1882-ben pedig részesedést szerez a Western Union-ban is.[5] A Western Union-ban szerzett irányítási jogok a verseny és a monopólium létrejötte szempontjából komoly veszélyeket hordozott, hiszen ezáltal az American Bell mind a telefon, mind a távíró-szolgáltatáspiacának területén jelen volt.
1880-ban az American Bell először üzletágként, majd 1885-ben önálló cégként létrehozta az American Telephone & Telegraph Company-t (a továbbiakban: AT&T), amelynek tevékenységi körébe az országos távbeszélő (telefon) hálózat kiépítése és azon keresztül a távolsági telefonszolgáltatás ellátása tartozott. (A New Yorkból induló hálózat 1892-re elérte Chicagót, 1915-re pedig San Franciscót.) 1894-ben ugyan lejárt BELL telefonra érvényes szabadalma, de a távközlési természetes monopólium gazdasági alapjai és a jelentős számú, egységes hálózathoz kapcsolódó előfizető már nem veszélyeztette az AT&T piaci részesedését, illetve további fejlődését, terjeszkedését. Akkoriban az egységes hálózati infrastruktúra előnyei és a „szolgáltató-váltással” összefüggő nehézségek, hátrányok alapján az előfizetőknek ugyanis nem állt érdekében a szolgáltatók „váltogatása”.
1899 december végén az AT&T felvásárolta az American Bell vagyontárgyait és így a „Bell System” központja lett.
A távközlés történetében ebben az időszakban folytatódott a legkíméletlenebb gazdasági verseny a távközlési helyi, regionális szolgáltatások piacán.[6] A távolsági, országos szintű kommunikáció átviteli eszköze ugyanis a XIX. század második felében még egyértelműen a távíró volt. A távközlésre vonatkozó szabályozás hiányából eredően a verseny egyik legfontosabb jellemzője ekkoriban, hogy a szolgáltatók hálózatai között nem érvényesült az együttműködés, az összekapcsolás. Ebből következően párhuzamos hálózati infrastruktúra jellemezte a piacot, amelyben az előfizetők csak a „saját” hálózaton belül érhették el egymást.
Mindez a kiskereskedelmi (előfizetők számára nyújtott szolgáltatások) üzletágban egymás melletti, elkülönült és párhuzamos szolgáltatási rendszer, illetve hálózati struktúra kialakulásához vezetett. Miután az előfizetők a másik szolgáltató hálózatában lévő előfizetőket nem érhették el, ezért a szolgáltatók között is igen intenzív verseny zajlott az előfizetők megszerzéséért, hálózathoz „kapcsolásáért”. Az intenzív piaci verseny kiterjedt mind az új előfizetők meghódítására, mind pedig a másik szolgáltató hálózatában lévő, hálózatához kapcsolódó és műszakilag, gazdaságilag elérhető előfizetők elcsábítására is.
A másik szolgáltató előfizetőjének elhódítása körében garanciális, a verseny működését, védelmét biztosító szabályozás nem érvényesült, ezért az előfizető által szándékozott telefonszám és szolgáltató-váltás esetében párhuzamos hálózat épült ki az előfizetőhöz vagy az adott hálózati szakaszt az új szolgáltató felvásárolta kereskedelmi tárgyalások útján. Az előfizetők, különösen az üzleti előfizetők, a szolgáltatások több különálló hálózati infrastruktúrán működő mechanizmusában több szolgáltató telefonvonalával, telefonszámával és ebből következően telefonkészülékével is rendelkeztek. Az egyes hálózatokhoz tartozó előfizetők elérhetősége érdekében az előfizetőknél sok esetben (szolgáltatók szerint) két-három telefonkészülék is volt. Az akkori hirdetések feltüntették, pl. hogy mely szolgáltató hálózatából milyen telefonszámon lehetett elérni a hirdetőt, vagyis a hirdetések, szolgáltatók szerint elkülönítve számos telefonszámot tartalmaztak.
A piaci működés kezdeti időszakában kialakult intenzív és kiélezett gazdasági verseny egyik legfontosabb célja és alapja: a szolgáltatók hálózati gazdasági hatások teljes kihasználására vonatkozó elemi gazdasági érdeke. Mindez a helyi, regionális telefon-szolgáltatás területén volt jellemző, ahol a sűrűn lakott városokban és környezetükben a gazdasági ésszerűségek, a kiemelt profitérdekek, a technológiai adottságok, illetve a távközlés-fejlettségi szint alapján is lehetőség nyílt a párhuzamos infrastruktúra kiépítésére. Ebben az időszakban ugyanis a távolsági, országos szintű telefon-hálózati infrastruktúra duplikációja a gazdasági és műszaki ésszerűség, illetve fejlettség szintjén még lehetetlennek bizonyult. Ekkoriban a technológiai lehetőség esetleges fennállása esetében is gazdasági alapon egyértelműen ésszerűtlennek minősült az egymás melletti országos infrastruktúra kiépítése.
Ebből következően az AT&T létrehozása és a távolsági hálózat gyors ütemben haladó kiépítése határozottan előrelátó és a versenyképesség, az innováció, a gazdasági növekedés szempontjából is igen jelentős döntés volt az American Bell részéről. A távközlési piac kezdeti periódusában az American Bell jelentős gazdasági sikereit, versenyelőnyét, különösen: a) a gazdasági, műszaki lehetőségek körében a versenytársakhoz képest előrelátó szemléletmódjának, b) a kutatásokra, fejlesztésekre összpontosító tevékenységének, valamint c) a távközlés fejlődéséhez igazodó és d) – szinte – minden esetben a hatékony, innovatív, az adott viszonyoknak leginkább megfelelő döntéseinek köszönhette.
3.4. Az AT&T piaci stratégiája és eredményei
A gazdasági verseny közepette az AT&T bizonyult a legsikeresebb és legnagyobb gazdasági növekedést mutató vállalatnak. A távközlési verseny sajátosságaihoz igazodó szabályozás nélkül az „általános” versenyszabályok mentén az AT&T (nyilvánvalóan) igen agresszív kampányt és piaci magatartást folytatott piaci erejének további növelése érdekében, mégpedig:[7]
Az AT&T piaci helyzetének erősödésével összekapcsolási szerződések útján belépett más szolgáltatók ellátási területeire, miközben a tőle független szolgáltatók, a valódi versenytársak tekintetében megtagadta a hálózatának összekapcsolását.
a) Piaci helyzetének erősödésével összekapcsolási szerződések útján belépett más szolgáltatók ellátási területeire, miközben a tőle független szolgáltatók, a valódi versenytársak tekintetében megtagadta a hálózatának összekapcsolását. Piaci ereje (és egyre növekvő előfizetői száma) lehetővé tette az egyoldalú összekapcsolási megállapodások létrehozatalát, ugyanis a kisebb szolgáltatók számára eleinte nyereségesnek tűnt, hogy az AT&T előfizetői által e szolgáltatók hálózatába indított hívások után e kisebb versenytárs szolgáltatók, a hálózatuk elérhetőségének, összekapcsolásának biztosítása alapján díjat kapnak. A versenytársak számára azonban hamarosan kiderült, hogy az AT&T-vel létrehozott összekapcsolás csak igen rövidtávon hoz nyereséget, ugyanis hosszú távon a vállalat felszámolásához, AT&T általi felvásárláshoz vezet. A független szolgáltatók piacára összekapcsolások útján történő belépéssel az AT&T nagyobb hálózati infrastruktúrája és a Western Electric által szinte monopóliumként gyártott végberendezések adta előnyök, minőségi szolgáltatások alapján hadjáratszerűen hódította el a versenytársak, illetve az összekapcsolásban résztevő, tőle független szolgáltatók előfizetőit.
b) A távolsági hálózati infrastruktúra folyamatos, egyre szélesebb körű kiépítése és fejlesztése, amelyből következően az AT&T komoly versenyelőnyhöz jutott a helyi, regionális szolgáltatási piacon is. A távolsági hálózat bővítésével ugyanis a hálózaton belüli elérhetőség jelentősen, országos szinten is növekedett, amely az előfizetők számára igen vonzó szolgáltatást eredményezett. A versenyelőnyt tovább növelte, hogy a távolsági hálózat tekintetében az AT&T teljes egészében elzárkózott az összekapcsolás, a hálózati szolgáltatások biztosításától.
c) Az 1900-as években kölcsönös összekapcsolást biztosítva formális partneri viszonyt hozott létre a gazdaságilag meggyengült, egykor igen jelentős piaci erővel rendelkező és az AT&T gazdasági érdekeit, piaci helyzetét, növekedését már nem veszélyeztető szolgáltatókkal.
d) A verseny keretében általános stratégiaként minden eszközt felhasznált a tőle független szolgáltatók (a továbbiakban: független szolgáltatók) nélkülözhetetlen befektetési, beruházási forrásokhoz való hozzáférésének megakadályozása érdekében.
e) Miután az AT&T előfizetőinek elsöprő erejű növekedéséből következően a független szolgáltatók szolgáltatásában egyre kevésbé érvényesült a hálózati gazdasági hatás, azon belül a méretgazdaságosság, továbbá az AT&T piaci erősödésével a beruházási források is egyre szűkösebbé váltak, ezért a független szolgáltatók szolgáltatásainak ára, előfizetési díj-szintje jelentős emelkedésnek indult. Ebből következően az AT&T egyrészt, akár a verseny szempontjából tisztességtelennek minősülő árazási-politikával is, ragadozó árakkal tovább erősítette piaci szerepét. Másrészt a független szolgáltatók magas díjai, kiegészülve az AT&T átfogó lobbytevékenységével, komoly hatást gyakoroltak a helyi hatóságok távközléssel összefüggő jogalkalmazási, engedélyezési tevékenységére, hatásköreinek gyakorlására. Fokozatosan tehát a helyi hatóságok is határozott előnyben részesítették az AT&T magas színvonalú és a versenytársakhoz képest olcsóbb távközlési szolgáltatásait és távközlési eszközeit. (Pl.: távközlési építmény-, hálózatengedélyezés, szolgáltatás-engedélyezés, szolgáltatásokkal összefüggő feltételek meghatározása, technológiai, biztonsági követelmények előírása, alkalmazása.)
f) A független szolgáltatók piaci részesedésük és gazdasági növekedésük visszaesésének megakadályozása érdekében: egyrészt átfogó hálózat-fejlesztésbe fogtak a hálózati hatások kihasználása, a szolgáltatás-minőség javítása, az előfizetői díjak csökkentése céljából, másrészt helyi és regionális szinten egységesen elzárkóztak az AT&T hálózatával történő összekapcsolástól.
A hálózat-fejlesztéssel összefüggő magatartás azonban csak tovább rontotta a független szolgáltatók amúgy is kedvezőtlen gazdasági helyzetét. Hálózataik ugyanis egyfelől fokozatosan elszigetelődtek, másfelől a fejlesztések mentén egyre komplexebbé (vagyis költségesebbé) váltak. Az elszigetelt hálózati működés, illetve a hatalmas beruházások tehát tovább emelték a független szolgáltatók költségeit, amelyből következően nemhogy díjcsökkentést nem tudtak végrehajtani, hanem további előfizetői díjemelésre szorultak. (Azaz a fejlesztések nyomán szinte minden esélyük elveszett arra vonatkozóan, hogy AT&T díjaihoz képest alacsonyabb díjakat alkalmazzanak.) A független szolgáltatók gazdálkodását, piaci magatartását az összekapcsolástól való elzárkózás alapján számos kritika érte és ezt erősítették az AT&T nyilatkozatai is. Mármint az AT&T versenypiaci magatartása tekintetében sokkal védhetőbb kampányt jelentett, ha nyilatkozatai szerint igen együttműködő tárgyalásokat folytatna, de a versenytárs szolgáltatók egyszerűen elzárkóznak az összekapcsolástól.
A hálózati együttműködés, az összekapcsolás megtagadása miatt a független szolgáltatókat ért kritika azonban megalapozatlan. Mint ahogy a verseny kezdetén sok esetben került sor összekapcsolási megállapodásra, továbbá az összekapcsolás megfelelő együttműködés esetén igen komoly gazdasági, piaci előnyöket is hordoz, ebből következően a szolgáltatók később sem zárkóztak volna el az összekapcsolás elől tisztességes és nem ellehetetlenítésre irányuló versenypiaci körülmények, feltételek között. Az összekapcsolás kezdeményezésének hiánya, illetve visszautasítása (különösen) három fő okból merült fel a versenytársak piaci magatartásában. Egyrészt nyilvánvalóvá vált, hogy az AT&T az összekapcsolás keretében nem a hálózati együttműködésre, hanem az összekapcsolásban résztvevő másik szolgáltató gazdasági erejének megtörésére és piacának meghódítására, a piaci belépésre törekszik. Ebből következően másrészt a szolgáltatók minden eszközzel védték saját előfizetőiket, hiszen a piaci szerep, a piaci erő megőrzésének legalapvetőbb szempontja a hálózati méretgazdaságosság érvényesülése, az előfizetők megtartása. Harmadrészt az AT&T az összekapcsolási megállapodásban olyan egyoldalú és méltánytalan feltételeketdiktált, amelyek azt mutatták, hogy számára ezek a tárgyalások inkább a tisztességes versenypiaci magatartás látszatának fenntartását, a nyilvánosság számára történő kampányszerű hirdetését jelentik, semmint a konkrét, egyedi megállapodás létrehozásának szándékát.
g) Az AT&T részét képező helyi Bell telefontársaságok, az AT&T piaci helyzetének, valamint az egységesülő piaci monopólium kialakításának további erősítése érdekében 1907-ben megegyeztek, hogy csak az AT&T távolsági hálózatával és egymással biztosítanak összekapcsolást, valamint kizárólag az AT&T által gyártott távközlési eszközöket, végberendezéseket használják, illetve azokat sem vásárolják, hanem bérlik az AT&T-től.
h) Mindezekkel összefüggésben az AT&T a független szolgáltatók részére megtagadta az általa – szinte – monopóliumként gyártott távközlési eszközök eladását. (Az AT&T tehát szervezetén, „partnerein” kívüli szolgáltatók részére nem biztosította az eszközeladást). Másrészt egyre határozottabban elzárkózott a hálózataival (helyi és távolsági szinten is) való összekapcsolás létrehozásától, fenntartásától.
i) Miután a független szolgáltatók – a meghatározó piaci részesedéssel – a gazdasági, piaci erőfölénnyel rendelkező AT&T hálózatával nem tudtak összekapcsolódni és eszközöket sem vásárolhattak tőle, ezért gazdasági szempontból olymértékben ellehetetlenültek, hogy egyetlen megoldás maradt számukra, mégpedig: az AT&T általi felvásárlás. A versenytársak fokozatos felvásárlását ráadásul az AT&T kifelé igen védhető és egyfajta „jótékony köntösbe” öltöztette. E szerint a felvásárlásokkal, a független szolgáltatók megszerzésével az AT&T jelentősen csökkentette, enyhítette a felvásárolt szolgáltatók tulajdonosainak veszteségeit, a távközlési beruházások, befektetések elvesztéséből eredő károkat.
A távközlési piac szabályozottságának hiányában az AT&T korlátozások nélkül alakíthatta ki a hálózat növelésére, kiterjesztésére, a tőle független szolgáltatók beruházási tőkéből való kirekesztésére, a vállalaton kívüli eszközkereskedelem, illetve a hálózati együttműködés megtagadására, a kormányzat felé gyakorolt „politikai” nyomásra és lobbytevékenységre, valamint a távközlési szolgáltatók felvásárlására épülő gazdasági, piaci stratégiáját.
Az a)–i) pontokat összegezve megállapítható, hogy a távközlési piac szabályozottságának hiányában tehát, az AT&T korlátozások nélkül alakíthatta ki a hálózat növelésére, kiterjesztésére, a tőle független szolgáltatók beruházási tőkéből való kirekesztésére, a vállalaton kívüli eszközkereskedelem, illetve a hálózati együttműködés megtagadására, a kormányzat felé gyakorolt „politikai” nyomásra és lobbytevékenységre, valamint a távközlési szolgáltatók felvásárlására épülő gazdasági, piaci stratégiáját.
3.5. Az egyetemes szolgáltatás, mint egységes hálózati rendszer fogalmának megjelenése és elhatárolása a liberalizációt jellemző egyetemes szolgáltatás fogalmától
Az AT&T igen sikeres piaci stratégiája keretében hirdette meg THEODORE N. VAIL (VAIL) az egységes hálózati rendszer és egyetemes (univerzális) szolgáltatás elvét. Az AT&T akkori elnökeként VAIL nevéhez fűződik az AT&T (és azon belül az ún.: Bell System) alapvető struktúráját tekintve 1984-ig fennálló szervezetének, felépítésének és működésének kialakítása (1907 és 1919 között).
A kiélezett piaci verseny keretében meghirdetett „egy rendszer, egy cél” tartalmú egyetemes szolgáltatás a végponttól – végpontig egységes szolgáltatás fogalmát jelentette. Az egyetemes szolgáltatás VAIL által bevezetett fogalma tehát a széttagolt, elszigetelt, hálózati együttműködés nélküli távközlési szolgáltatási rendszer átalakításának szükségességét foglalta magában. Összefoglalóan azt jelentette, hogy a minden telefon (minden előfizető) elérhessen minden már működő telefont (minden szolgáltató előfizetőjét).[8]
E koncepció tehát semmiféle összefüggést nem mutat napjainkban, a liberalizációs folyamatok keretében általánosan elterjedt és szabályozott egyetemes szolgáltatás fogalmával. Óriási különbség jellemzi ugyanis:
a) az intenzív és sajátos piaci verseny keretében a magántulajdonban működő AT&T által, a felvásárlások, az antitröszt szabályok alóli mentesülés, illetve a profitérdekek és a monopólium igazolása érdekében meghirdetett: „a minden előfizető elérhessen minden előfizetőt,
vagyis a fennálló előfizetői körön belüli egységes elérés” és
b) az átfogó, széleskörű liberalizáció, közszektor reform keretében – a XX. század utolsó harmadában – kialakult: „minden háztartásban elérhető telefonszolgáltatás” fogalmát.
Hangsúlyozandó azonban, hogy az egyetemes szolgáltatás napjainkban használatos fogalmához hasonló egyetemes szolgáltatás fogalom már 1934-ben megjelent az Egyesült Államok távközlési szabályozásában. A VAIL által meghirdetett egyetemes szolgáltatás ugyanis átalakult tartalommal már 1934-ben is megjelent a távközlés jogi szabályozásának céljaiban, elvi alapjaiban, mégpedig: a társadalom széleskörű távközlési ellátottságának tartalmi jellemzőivel.
Az átalakult egyetemes szolgáltatás fogalom azonban a Communications Act of 1934 (a továbbiakban: 1934-es törvény) szabályozási rendszerében csak és kizárólag általános célkitűzésként, illetve alapelvi szinten fogalmazódott meg. Az 1934-es törvényben tehát a mai fogalmak szerinti egyetemes szolgáltatás nem jelentett többet puszta deklarációnál. Az egyetemes szolgáltatáshoz ugyanis jogintézmények, részletes jogszabályi rendelkezések nem kapcsolódtak, mint ahogy a végrehajtására, érvényesítésre vonatkozó hatáskörök sem kerültek rögzítésre.
Az is megállapítható, hogy az Egyesült Államok távközlésének fejlődésében (a liberalizáció folyamatának megkezdéséig) az 1934-es törvényben általános célként megfogalmazott rendelkezésen túlmenően, az egyetemes szolgáltatás „maihoz hasonló” fogalmával nem foglalkoztak, tulajdonképpen „elfelejtődött”. Ennek nyilvánvaló indoka, hogy a távközlés műszaki és gazdasági fejlettségének akkori szintjén még csak elméleti alapon sem nyílt lehetőség minden háztartás telefonellátásának biztosítására.
Az Egyesült Államok távközlésének, szabályozásának fejlődésében az egyetemes szolgáltatás napjainkban általánosan érvényesülő fogalma – hasonlóan más, távközlést liberalizáló országokhoz – a piacnyitás folyamatában jelent meg és jogszabályi szinten az 1996-os távközlési szabályozási reform során került részletesen kidolgozásra.
Mindenesetre az 1910-es években VAIL által stratégiai szempontként meghatározott egyetemes szolgáltatás fogalma teljes egészében, tartalmának minden elemében különbözik az 1934-es törvényben még csak „hangzatos, de megvalósíthatatlan” célként deklarált, a liberalizáció folyamataiban azonban már általánossá vált, valódi közérdekű szabályozási alapot jelentő egyetemes szolgáltatás fogalmától, tartalmi elemeitől. (A két fogalom tehát csak elnevezésében mutat összefüggést.)
Az AT&T piaci versenyhelyzetében kialakított egyetemes szolgáltatás fogalom tartalmi sajátossága, meghatározó eleme az egységes hálózati rendszer. Az egységes hálózati rendszert, egységes hálózati működést azonban VAIL – nyilvánvalóan – nem a többszereplős távközlési piaci versenyt feltételező hálózati együttműködés, összekapcsolás keretében, hanem a versenytársak felvásárlása útján, az AT&T természetes, piaci monopóliumának megerősítésével szándékozott megvalósítani. Az egyetemes szolgáltatás e típusa tehát az 1910-es évek távközlésének fejlettségéhez igazodó természetes monopólium kialakításának és fenntartásának gazdasági stratégiája, valamint e stratégia társadalom és a kormányzat előtti igazolása.
Vagyis tartalmában egyrészt nem találhatók a napjainkban jellemző fogalmi elemek, másrészt nem minősíthető a liberalizációval kialakuló versenyhelyzetben, a gazdaságtalanul nyújtható szolgáltatások ellátását – szociális szempontokkal kiegészítve – garantáló intézménynek. Az egyetemes szolgáltatás ugyanis ebben az időszakban sem technológiai, sem gazdasági, sem ésszerűségi alapon nem tartalmazhatott és nem is tartalmazott ellátási kötelezettséget minden távközlési szolgáltatást igénylő előfizető számára. Hiszen a XX. század elején a telefonellátottság Európához hasonlóan, az Egyesült Államokban is messze elmaradt a valós igényektől, különösen a nagyvárosokon kívüli térségekben. A telefonhálózati infrastruktúra megfelelő fejlettségi szintű kiépítése még évtizedeket vett igénybe, sőt egyes elmaradottabb, illetve földrajzi vagy egyéb szempontok alapján nehezen megközelíthető területeken a hálózati infrastruktúra kiépítése és az ellátás megvalósítása még 1996-ban sem teljes körű, amely egyértelműen következik abból is, hogy az ilyen, gazdaságtalanul ellátható területeken a szolgáltatás kiépítése, fejlesztése még 1996-ban is kiemelt eleme a szabályozásnak, a szabályozás reformjának.
Az Egyesült Államok távközlésének „korai” időszakában tehát az egyetemes szolgáltatás fogalma a széttagolt, egymás közötti elérhetőséget nem biztosító telefonhálózati struktúra egységesítésének stratégiai célkitűzését jelentette.
Mindebből következően az egyetemes szolgáltatás fogalma nem tartalmazott sem közüzemi, sem egyéb piaci alapú közszolgáltatási elemet. Az egyetemes szolgáltatás VAIL által meghirdetett fogalma ugyanakkor mégis mutat bizonyos összefüggést az Egyesült Államok közösségi szektorában is elterjedt piaci típusú közszolgáltatásokkal, mégpedig annyiban, hogy az egyetemes szolgáltatás koncepciójával az AT&T pontosan a távközlés egységes működésében rejlő „közszolgáltatási” tartalmi elemeket hangsúlyozta, a távközlés egységes működtetést igénylő közszolgáltatási jellegére hívta fel a figyelmet, csak sajátos stratégiai cél alapján, azaz a természetes monopólium kialakításának, fennmaradásának kormányzati „engedélyezése” érdekében. Annak érdekében tehát, hogy a kormány ne akadályozza a természetes monopólium kialakítását az „antiröszt” versenyszabályok érvényesítése, eszközeinek alkalmazása útján.
3.6. A közösségi felügyelet, az állami beavatkozás kezdetei, a távközlési „közszállítás”-„közszállító” fogalmának eredete, a „Kingsbury Commitment”
A távközlés fejlődése és a természetes monopóliummal, közszolgáltatásokkal összefüggő jellemzői egyre nyilvánvalóbbá tették az állami befolyás szükségességét. A távközlési ágazat felügyelete, szabályozása vonatkozásában két fő irány jellemezte az állami beavatkozás rendszerét:
1) A távközlés közüzemi és azon belül hálózati (vezetéken alapuló) infrastruktúra keretében működő jellegzetességeit, valamint információ-átviteli, jelátviteli (szállítási) tartalmát kiemelve a telefon- és a távíró szolgáltatás rendszerét igen sajátos korlátok, szabályozási keretek közé vonták („Mann-Elkins Act of 1910”, „Interstate Commerce Act of 1887”). A szabályozás legfontosabb tartalmi elemének tekinthető, hogy kiterjesztette az Interstate Commerce Commission (Államközi Kereskedelmi Bizottság – ICC)[9] hatáskörét, szabályozási és felügyeleti eszközeit a telefon- és a távíró szolgáltatásra (különösen az árszabályozás vonatkozásában).[10] Az ICC 1887-ben került megalapításra (az Interstate Commerce Act of 1887 alapján) és az első, kormánytól formálisan független hatóságként működött.
Az Interstate Commerce Act of 1887[11] a közlekedési, szállítási, szállítmányozási ellátórendszert szabályozta és hatálya mindazon vállalatokra kiterjedt, amelyek személyek vagy tulajdoni tárgyak vasúti, vagy vízi szállítását folytatták és e tevékenységükkel kapcsolatban állami szabályozás, felügyelet, vagy irányítás alá tartoztak. A közlekedési területén ugyanis a magántulajdon mellett – a távközléssel ellentétben – a kiterjedt állami tulajdon is jelen volt a szektorban. Az ICC közszolgáltatásokkal, azon belül is különösen a közlekedéssel, a „közszállítással” és szállítmányozással összefüggő állami feladatokat és hatásköröket gyakorolta, különösen: a vasúti-, illetve a vízi szállítás, fuvarozás (későbbiekben kiegészült a közúttal is) területén.
A távközlés és a távíró szolgáltatás tekintetében tehát a Mann-Elkins Act a távközlés információ-átviteli (vezetéken keresztül történő jelátviteli, „szállítási”) tartalmát emelte a szabályozás központi elemévé.[12] Megalkotásának elméleti, elvi alapja is jelezte azonban a szabályozás kiforratlanságát és kezdetlegességét. A szabályozás elvi és tartalmi értelemben vett szinte kizárólagos alapja ugyanis egyrészt az, hogy a távközlés és a távíró szolgáltatás olyan gyors ütemben fejlődik, illetve olyan jelentős hatást gyakorol a gazdaság és a kereskedelem számos területén, továbbá olyannyira szükségszerű, alapvető feltételét képezi a kereskedelem, „kereskedelmi élet” egészének, mint a vasút-hálózat és a vasúti szolgáltatások. A távközlés másrészt mind az infrastruktúra, mind a szolgáltatások tekintetében a vasúthoz hasonló közüzemi, közszolgáltatási tartalommal és természetes monopólium-jellemzőkkel rendelkezik. Ha a vasúti szállítás és infrastruktúra részletes jogi szabályozás alá vetett, akkor tehát a vasúthoz hasonló gazdasági fejlődést, kereskedelmi szerepet és közüzemi, „közszállítói” tartalmat mutató távközlést is szükségszerű szabályozási korlátok közé szorítani.
A távközlés újszerű és bonyolult működése, sajátos gazdasági, társadalmi hatás-mechanizmusa, valamint kiszámíthatatlanul gyors fejlődése alapján a távközlési szabályozás fontosságának egyértelmű felismerését követően, az állami beavatkozás szempontjából egyszerűbb és hatékonyabb módszernek tűnt a távközlési szolgáltatást, közszolgáltatást a kiforrottabb, komoly tapasztalatokat és széleskörű jogalkalmazási gyakorlatot felvonultató vasúti szállításra vonatkozó szabályozás keretében elhelyezni.
A távközlés újszerű és bonyolult működése, sajátos gazdasági, társadalmi hatás-mechanizmusa, valamint kiszámíthatatlanul gyors fejlődése alapján tehát a távközlési szabályozás fontosságának egyértelmű felismerését követően, az állami beavatkozás szempontjából egyszerűbb és hatékonyabb módszernek tűnt a távközlési szolgáltatást, közszolgáltatást a kiforrottabb, komoly tapasztalatokat és széleskörű jogalkalmazási gyakorlatot felvonultató vasúti szállításra vonatkozó szabályozás keretében elhelyezni.
Mindezek alapján nem meglepő, hogy az ICC telefon és távíró-szolgáltatásra kiterjesztett (különösen árszabályozási) hatáskörein túlmenően a szabályozás nem tartalmazott: sem a távközlés sajátos infrastrukturális és szolgáltatási rendszeréhez illeszkedő, sem a távközlési piaci verseny fenntartását, működését elősegítő jogintézményeket, szabályozási kereteket.
A vasúti és a távközlési „szállítás” azonban néhány, az infrastruktúrával és a természetes monopólium-adottságokkal összefüggő egységes alapokon túlmenően, tartalmi szempontból olyannyira különböznek egymástól, hogy a vasúti szabályozás nem volt alkalmas a távközlési piaci versenyben szükségszerű állami beavatkozás érvényesítésére (így tulajdonképpen nem is került alkalmazásra). A távközlési piaci viszonyok eltérő tartalmi jellemzőin túl a Mann-Elkins Act azért sem érvényesülhetett a távközlésben, mert az ICC közlekedéssel, szállítással, különösen a vasúttal összefüggő szabályozási típusú hatáskörei és egyéb feladatai mellett egyszerűen (szakértelem, létszám, munkaidő stb. hiányában) nem foglalkozott a távközléssel.
Az ICC az erős piaci beavatkozás lehetőségét biztosító hatásköreinek keretében sem oldotta meg a távközlési piaci verseny működésében, fejlődésében alapvetőnek minősíthető, a hálózatok együttműködésével, összekapcsolásával, a végberendezésekkel, illetve az előfizetői szolgáltatásokkal összefüggő, különösen árszabályozást és szigorú, piaci erőhöz kapcsolt kötelezettségeket igénylő versenypiaci problémákat.
Igencsak vázlatosan, de általánosan megállapítható tehát:
a) A távközlés szabályozására 1910-ben tett kísérlet alapjaiban sem volt alkalmas a piaci viszonyoknak megfelelő hatékony jogérvényesítés biztosítására. (Hiszen elméleti, távközlés-politikai szempontból megfontolt, kidolgozott, a közösségi érdekek alapján mérlegelt szektor-specifikus jogintézményeket nem tartalmazott). Továbbá a szervezetrendszer (ICC) és a hatáskörök mechanizmusa sem biztosította a szabályozási feladatok hatékony, a távközléssel összefüggő társadalmi és gazdasági viszonyoknak megfelelő ellátását.
b) Miután a szabályozás a távközlési piac vonatkozásában igencsak felületesnek, megalapozatlannak bizonyult, továbbá az ICC szinte meg sem kísérelte alkalmazását és a fokozatosan fejleszthető jogalkalmazási gyakorlat kialakítását, ezért a távközlési piac valójában továbbra is szabályozatlanul működött (a szektor-specifikus szabályozás szempontjából).
c) Ebből következően a távközlési piaci verseny állami beavatkozást igénylő problémáinak megoldása az AT&T-re, mint a legerősebb piaci szereplőre maradt. Az AT&T általi megoldási módszerek azonban nyilvánvalóan nem a piaci verseny erősítésére, fokozására, működésének biztosítására, hanem a természetes monopólium adta piaci lehetőségek teljes körű kiaknázására és annak kormányzati elfogadtatására irányultak. (Ennek egyik legjellemzőbb példája: az egyetemes szolgáltatás – ekkoriban érvényesülő fogalmán alapuló stratégia meghirdetése.)
Az 1910-es szabályozás azonban hosszú távon, elvi, elméleti szinten mégis komoly jelentőséggel rendelkezett. Egyrészt ugyanis a távközlés közüzemi, közszolgáltatási, illetve természetes monopólium jellemzőire irányította a figyelmet és kimunkálta ennek általános alapjait. Másrészt a távközlés hálózatos átviteli tulajdonságaiból adódóan, a vasúti szektorral összefüggésben meghatározott „közszállítási” fogalmi kerete máig hatóan meghatározza a távközlés szabályozását az Egyesült Államokban és mind az 1934-es, mind az 1996-os távközlési törvény alapvető szerkezeti, fogalmi elemét képezi.
Az 1934-es és az 1996-os távközlési szabályozás tehát alapintézményként átvette az 1910-es szabályozásban meghatározott távközléssel összefüggő közszolgáltatás, „közszállítás” fogalom kereteit, tartalmi elemeit. A távközlési „közszállítók”[13] igen erős közösségi érdekű beavatkozás és szabályozási rezsim alá tartoznak, valamint egyértelműen „szabályozott”, tehát „közérdekű”, közszolgáltatást ellátó szolgáltatónak minősülnek. A távközlési szolgáltatások és a közszolgáltatások, valamint a szolgáltatók, a közszolgáltatók és a közszállítók tartalmi megkülönböztetése, elhatárolása az Egyesült Államok távközlési liberalizációs folyamatában és napjaink piaci működésében is alapvető, meghatározó jelentőséggel rendelkezik, a szabályozás, az állami, közösségi érdekű beavatkozás, a piaci verseny, a versenyserkentő kötelezettségek, valamint számos egyéb alapvető jogintézmény, szabályozási elem vonatkozásában. (Pl. az ún. értéknövelt, később pedig az ún. informatikai szolgáltatások nem minősültek a verseny hatékony működése érdekében előírt, az aszimmetrikus kötelezettségek szempontjából „szabályozott” – közérdekű, közszolgáltatási, „közszállítási típusú” szolgáltatásnak.)
A távközlési szolgáltatások és a közszolgáltatások, valamint a szolgáltatók, a közszolgáltatók és a közszállítók tartalmi megkülönböztetése, elhatárolása az Egyesült Államok távközlési liberalizációs folyamatában és napjaink piaci működésében is alapvető, meghatározó jelentőséggel rendelkezik, a szabályozás, az állami, közösségi érdekű beavatkozás, a piaci verseny, a versenyserkentő kötelezettségek, valamint számos egyéb alapvető jogintézmény, szabályozási elem vonatkozásában.
2) A távközlés szabályozásának hiányában a konkurens cégek felvásárlásának eredményesen alkalmazható általános stratégiája kapcsán az AT&T fokozatosan a gazdasági verseny védelme körében érvényesülő „antitröszt” szabályozás eszközeinek, jogérvényesítési módszerének középpontjába került: 1912-ben tröszt(kartell)ellenes per indult az AT&T ellen a „Sherman Act”[14] alapján.[15] A per folyamatában azonban a kormányzat számára is világossá vált – a távközlés fejlettségének akkori szintjén – a távközlés területét jellemző, természetes monopólium piaci szerkezetéből eredő gazdasági, illetve társadalmi előnyök egésze.
Ebből következően igen meggyőzőek voltak az AT&T egyetemes (inkább „egységes”) szolgáltatással összefüggő stratégiai céljai és vonatkozó indokai is. Egyrészt ugyanis az egyetemes szolgáltatatás AT&T által kialakított fogalma valós és megoldandó tényeken alapult. Ekkoriban több mint 6000 helyi szolgáltató nyújtott telefonszolgáltatást párhuzamos és legtöbb esetben egymás irányában történő kommunikáció biztosítására képtelen hálózatokon keresztül. (Amelynek legfőbb oka a hálózati összekapcsolás hiánya.) Másrészt egyre nyilvánvalóbbá vált a távközlés gazdasági, honvédelmi, társadalmi jelentőségéből eredő és az ágazati sajátosságok szempontjából más – szintén szabályozatlan -gazdasági, piaci területekhez képest betöltött kiemelten hangsúlyos szerepe, működése.
Hangsúlyozandó azonban, hogy a távközlés sajátos működéséhez igazodó szabályozás megalkotása a távközlési piaci verseny biztosítása mentén sem lehetett megoldási módszer a piaci problémákra. A távközlés műszaki és gazdasági fejlettsége, közüzemi jellegű működési elvei, a szolgáltatásokon belül a telefonszolgáltatás szinte kizárólagos, helyettesíthetetlen, egyedüli jelenléte, valamint a hálózati infrastruktúra óriási ütemű kiépítésének időszaka ugyanis egyáltalán nem tette lehetővé a napjaink liberalizációs folyamatában kialakított, a liberalizáció időszakának gazdasági, társadalmi viszonyaihoz és technológiai fejlettségéhez igazodó szektor-specifikus versenyszabályozás megalkotását.
A távközlés kezdeti fejlődési folyamatának, közüzemi, közszolgáltatási típusú működésének tehát alapvető útja a természetes monopólium állami beavatkozás, szabályozás keretében történő megerősítése. E beavatkozásnak – ahogy már említésre került – több modellje is létezett, amelyek közül az Egyesült Államok távközlése igen sajátos módszert mutatott: a természetes monopólium állami beavatkozás útján történő védelmének alapja a gazdasági versennyel összefüggő állami beavatkozás „hiánya”. Az állam tehát az „antitröszt szabályok” alapján nem avatkozik be az AT&T által működtetett távközlési piac szerkezeti keretébe.
Mindezek alapján az AT&T 1913-ban megegyezésre jutott a kormánnyal, amelynek eredménye az ún.: Kingsbury Commitment. (A megegyezés NATHAN KINGSBURY, az AT&T akkori alelnöke nevéhez fűződik.) A Kingsbury Commitment az AT&T piaci helyzetével összefüggésben három alapvető feltételt tartalmazott.
Engedélyezte egyrészt az AT&T-től független telefontársaságok, szolgáltatók felvásárlását meghatározott korlátok mentén: az ICC vagy a Department of Justice (DOJ) egyedi jóváhagyása szükséges a független társaságok megszerzéséhez, és az AT&T vállalja, hogy legalább a felvásárlás ütemével megegyező arányban kínálja eladásra a saját társaságait.
Az AT&T a független telefontársaságok számára köteles volt másrészt megnyitni a távolsági hálózatához való hozzáférést és azon keresztül biztosítani a távolsági szolgáltatások nyújtását. A természetes monopólium esetében a hozzáférés, illetve az összekapcsolás fogalma, működése a verseny alapfeltétele.
A Western Union vállalatban korábban szerzett részesedését, irányítási jogait köteles volt harmadrészt eladni, amivel szervezeti, piaci szinten is megvalósult a távíró és a telefonszolgáltatás, illetve a távíró- és telefonhálózati infrastruktúra elválasztása.[16]
A Kingsbury Commitment végső soron az AT&T számára igen kedvező, a piaci erő, a gazdasági növekedés, valamint a természetes monopólium kiaknázása, kialakítása szempontjából is megfelelő tartalmú megállapodásnak minősült, amelyet a kormányzat is elfogadhatónak talált az AT&T által hangsúlyozott egységes telefonhálózati szolgáltatás (az egyetemes szolgáltatás ebben az időszakban érvényesülő fogalma) koncepciójára, illetve a távközlés közszolgáltatási tartalmára épülő érvek alapján.
A Kingsbury Commitment azonban távolról sem biztosította a piaci verseny hatékonyabb működését és nem volt hatással az AT&T természetes monopóliumként kialakult helyzetére sem.
a) A megállapodás nyomán az infrastruktúra és a telefonközpontok cseréje, felvásárlása – eladása alapján kiterjedt helyi monopóliumok jöttek létre, jelentős részben az AT&T tulajdonában.[17] A helyi hálózati infrastruktúra egyes (még hiányzó) részeinek cseréjével, felvásárlásával, eladásával ugyanis egy adott körzet teljes területe megszerezhetővé vált, amely a természetes monopólium elve alapján helyi monopóliumként működött. Az AT&T tehát (a Kingsbury Commitment „védelme” alapján még határozottabban) felvásárolta a stratégiai vagy gazdasági szempontból jelentős társaságokat, azokat tehát, amelyek erősítették az AT&T telefonpiaci szerepét, ezzel szemben viszont csak gazdasági vagy egyéb szempontok alapján jelentéktelen társaságokat kínált eladásra.
b) A megállapodásig folytatott éles versenyben gazdaságilag megrendült szolgáltatók számára a felvásárlás feltételekhez kötése nem védelmet, hanem további gazdasági, piaci nehézséget jelentett. Az 1910-es években ugyanis már egyre nagyobb ütemben kínálták eladásra vállalataikat, hogy elkerüljék a további károkat, az óriási mértékű tőkebefektetéseik elvesztését. Az eladást, a felvásárlást azonban jelentősen nehezítették a megállapodás feltételei.
c) Az AT&T a megállapodás keretében csak a távolsági hálózat megnyitására volt köteles, az igen kiterjedt és piaci szempontból kiemelten fontos helyi hálózat tekintetében azonban nem érvényesült összekapcsolási kötelezettség. Ebből következően a független szolgáltatók helyi hálózatai továbbra is elszigetelten működtek (mégpedig előfizetőik részéről az AT&T előfizetőinek, hálózatának elérhetősége nélkül). Az AT&T folyamatosan növekvő helyi hálózata és előfizetői száma alapján a távolsági hálózat megnyitása nem oldotta meg az elszigetelt helyi hálózati infrastruktúrával rendelkező szolgáltatók versenypiaci helyzetének erősítését, stabilizálását.
d) A távolsági hálózat megnyitásának kötelezettsége az elképesztő ütemű hálózatépítés és fejlesztés időszakában szintén nem a verseny hosszú távú fejlődésének megalapozását szolgálta, hiszen az egyszerűbben, alacsonyabb költségek mentén kiépíthető távolsági hálózati szegmensben az összekapcsolás inkább erősen visszafogta a versenytársak távolsági szolgáltatási piacokra történő betörését.
Az összekapcsolás meghatározott feltételei nem váltottak ki ösztönző hatást atekintetben sem, hogy a távolsági szolgáltatások keretében a független szolgáltatók rivális távolsági szolgáltatók alapítása útján próbáljanak piaci részesedést szerezni. A távolsági hálózat tekintetében ugyanis épp az infrastruktúra alapú verseny, vagyis a saját – akár párhuzamos infrastruktúra – hálózatépítés szabályozási alapú ösztönzése biztosítja a hosszú távú verseny működését.
e) A helyi hálózat együttműködési kötelezettségének hiányában a távolsági hálózat összekapcsolásának kötelezettsége azt eredményezte, hogy a független szolgáltatók előfizetői lehetőséget kaptak az AT&T hálózatának, előfizetőinek elérésére, de az AT&T előfizetői továbbra sem tudták hívni a független szolgáltatók előfizetőit. Az összekapcsolás tehát a verseny – korábbiakban említett – kezdetéhez képest érdemben változatlanul ugyanúgy egyoldalúan működött. – Ebből következően az előfizetők (jól felfogott érdekeik szerint) fokozatosan az AT&T szolgáltatásait választották, hiszen nem sok „előnnyel” járt (különösen a költségek, a hívásdíj szempontjából) a független szolgáltatók előfizetői számára, hogy a távolsági szolgáltatás körében felhívhatták az AT&T hálózatában lévő előfizetőket, de az AT&T – hívott – előfizetője nem tudta „visszahívni” a független szolgáltató előfizetőjét.
f) A megállapodás nem tartalmazott kötöttségeket, rendelkezéseket az összekapcsolás feltételeinek kialakítása, meghatározása szempontjából. Általánosan megállapítható azonban, hogy az összekapcsolási kötelezettség önmagában „nem ér semmit”, hiszen az összekapcsolás keretében a hálózat tulajdonosa a feltételek kialakításával is igen egyszerűen ellehetetlenítheti az összekapcsolás létrejöttét. A hálózati összekapcsolás létrejöttének az összekapcsolásra kötelezett általi megakadályozását ugyanis az összekapcsolás bármely fontosabb elemének, feltételének szabályozatlansága, rendezetlensége lehetővé teszi. Különösen a műszaki, technológiai feltételek (összekapcsolási pontok – interfészek alkalmassá tétele stb.), az összekapcsolásért fizetendő díj, illetve a különböző egyéb garanciák részletes szabályozásának hiánya esetében a hálózat összekapcsolására kötelezett szolgáltató „nyugodtan” folytathat összekapcsolási tárgyalásokat, hiszen az általa diktált elfogadhatatlan feltételek (pl.: ésszerűtlenül magas összekapcsolási díj) előre kiszámítható visszautasítása nyomán még akár „kifelé” is kampányszerűen hirdetheti, hogy az összekapcsolásra igényt tartó szolgáltató zárkózott el a megállapodástól.
Az AT&T számára meghatározott összekapcsolási kötelezettség tehát – feltételeinek rendezetlensége alapján – kiüresedett, hiszen az összekapcsolási feltételek egyedi, akár piaci erejénél fogva egyoldalú megszabása útján továbbra is szabadon, gazdasági érdekei szerint dönthette el az összekapcsolás rendszerébe vont szolgáltatók körét.
g) A távközlési eszköz-gyártás, azon belül a készülékek, a végberendezések előállítása területén az AT&T fennálló monopólium-helyzetét a megállapodás nem érintette, továbbá a Western Electric is maradhatott az AT&T tulajdonában. A végberendezések monopóliuma azonban az egyik legerőteljesebb akadályát jelenti a távközlési piaci verseny hatékony működésének. A távközlési eszközök ugyanis az előfizetők szempontjából jelentős készülékeken túl a hálózatok, az infrastruktúra fejlődésének is alapvető elemét képezik. A távközlési eszközök fejlesztése azonban roppant méretű befektetést igényel: mind a kutatások, a szellemi erőforrások, mind a beruházandó tőke szempontjából. Hangsúlyozandó továbbá, hogy a végberendezések előállítási költsége, illetve végfelhasználói eladási ára a távközlési piaci struktúra egyes területeinek szoros összefüggését tekintve alapvető hatást gyakorol mind a hálózati együttműködési szolgáltatások, mind az előfizetési díjak alakulására.
Ebből következően a legtöbb országban, így az Európai Közösségben is a végberendezések monopóliumának lebontása a liberalizációs folyamat első lépései közé tartozott. A liberalizáció egyik legfontosabb alapját ugyanis a távközlés technológiai, műszaki fejlődése jelenti, amely a végberendezések terén kialakított verseny kibontakozása nélkül elképzelhetetlen.
A végberendezések, a távközlési eszközök és a liberalizáció folyamata tehát szoros, egymást feltételező összefüggésben állnak, azaz elnagyoltan „egyik nélkül nem működik a másik”. A liberalizáció megkezdése szükséges a végberendezések versenyéhez, a végberendezések tekintetében megvalósított piacnyitás és műszaki fejlődés pedig elengedhetetlen feltétele a liberalizációs folyamat eredményes folytatásának, kibontakozásának.
A Kingsbury Commitment tehát végső soron az AT&T számára igen kedvező, a piaci erő, a gazdasági növekedés, valamint a természetes monopólium kiaknázása, kialakítása szempontjából is megfelelő tartalmú megállapodásnak minősült, amelyet a kormányzat is elfogadhatónak talált az AT&T által hangsúlyozott egységes telefonhálózati szolgáltatás (az egyetemes szolgáltatás ebben az időszakban érvényesülő fogalma) koncepciójára, illetve a távközlés közszolgáltatási tartalmára épülő érvek alapján.
A távközlési szolgáltatási rendszer vonatkozásában az AT&T által előterjesztett érvek, indokok a kormányzat számára is újszerű, „meglepetésszerű” szempontokat képviseltek, így mindkét fél számára a megegyezés tűnt a leghatékonyabb megoldásnak. A távközléssel összefüggő állami beavatkozás tapasztalatlansága, mintaértékű előzményének hiánya és a távközlés különösen óriási fejlődése, stratégiai, gazdasági és társadalmi hatása is szerepet játszott abban, hogy a Kingsbury Commitment tartalmi szempontból alkalmatlan volt a távközlési verseny stabilizálására, élénkítésére és egyoldalúan az AT&T számára kedvezett.
3.7. A távközlés stratégiai szerepe, államosítása és a verseny fokozatos visszaszorulása, „lezárása” („Willis Graham Act of 1921”)
A távközlés egyetemes információ-átviteli szerepe és ezen belül a lakosság mind szélesebb köréhez való eljuttatása egyre határozottabban a kormányzati politika középpontjába került, különösen a távközlés növekvő társadalmi, gazdasági, nemzetbiztonsági, illetve honvédelmi jelentősége alapján. (A távközlés honvédelmi, stratégiai jelentőségét határozottan megerősítette az I. világháború.)[18] A távközlés egyetemes fejlődése érdekében hangsúlyos távközlés-politikai célkitűzéssé vált a távközlés átfogó állami támogatásának létrehozása is.
A távközlés állami szabályozását, a fejlesztések támogatását és irányítását, természetesen érdekei mentén, az AT&T is támogatta. Az AT&T, valamint a kormányzat álláspontja is megegyezett tehát abban, hogy a gazdasági verseny alapján berendezkedő, elszigetelt hálózatokon működő telefonpiachoz képest, az egységes telefonszolgáltatási rendszer sokkal hatékonyabban, gazdaságosabban szolgálja a közérdek érvényesülését.
Emellett az I. világháború kapcsán megkérdőjelezhetetlenné vált a távközlés alapvető honvédelmi, nemzetbiztonsági szerepe és stratégiai jelentősége. Mindezek alapján 1918-ban (az I. világháború keretében) – kongresszusi határozat alapján – a távközlési piac, a telefonszolgáltatás ellátása (különösen az AT&T szolgáltatási rendszere) ugyan rövid ideig (1919-ig), de államosításra[19] (és a Post Office Department ágazati irányításába) került. (A szolgáltatás, illetve annak ellátása, működtetése került államosításra és nem a szolgáltatók magántulajdona.) Az államosított telefonszolgáltatás üzemeltetésért a telefonbevételekből jutalékot fizettek az AT&T számára.
Az AT&T piaci helyzete, fejlődése szempontjából igen kedvező hatásokkal járt a piaci szektor rövid időtartamú államosított működése:
a) Ez idő alatt ugyanis komoly fejlesztések A kiterjedt fejlesztési beruházások alapját a nagyvárosi előfizetők terhére előírt magasabb díjak képezték. A nagyvárosi előfizetők tekintetében megállapított magasabb díjak továbbá megfelelő alapot jelentettek a vidéki előfizetők bekötésével járó fejlesztési költségek finanszírozásában is.
b) Az államosítás alatt a helyi szolgáltatások tekintetében a legtöbb államban kizárták (vagy jelentősen korlátozták) a piaci versenyt, továbbá megtiltották a versenytársak számára a helyi hálózatépítést. A helyi távközlés-politikában ugyanis általánossá vált az a koncepció, hogy a párhuzamos hálózati infrastruktúra működése gazdaságtalan, felesleges költségeket és a közérdek szempontjából károkat okoz, továbbá a szolgáltatás fejlődését is nehezíti (tehát: szükségtelen). E távközlés-politikai, távközlés-fejlesztési koncepció jelentős előnyökkel járt az AT&T piaci növekedésében, egységes szolgáltatási stratégiájában. Ezt követően az AT&T piaci helyzetét tekintve – kormányzati szinten is elismerten – természetes monopóliumként működött és hamarosan elérte a távközlési piaci monopolhelyzetet.
A távközlés egyetemes (pontosabb inkább az egységes) szolgáltatási rendszert igénylő működése, természetes piaci monopóliuma, közszolgáltatási tartalma, továbbá a Kingsbury Commitment lényegi elemei és piaci hatása a szabályozás kereteiben is megerősítésre került („Willis Graham Act of 1921”).[20] A „Willis Graham Act” lezárta a távközlési piaci verseny korszakát és az egységes (egyetemes) szolgáltatás jegyében egyrészt „kivonta” a telefonszolgáltatást, illetve a telefonszolgáltatókat az „antitröszt” szabályok hatálya alól, másrészt lehetővé tette a távközlési szolgáltatók szervezeti egyesüléseit, illetve az egymás közötti felvásárlásokat. Vagyis az AT&T (VAIL) által részben vállalati stratégiaként meghirdetett egyetemes, egységes szolgáltatás fogalma a szabályozásban is elismert sikert ért el.
Az Egyesült Államok távközlésének fejlődésében tehát az egy hálózat, egy rendszer keretében elérhető, egységes telefonszolgáltatás koncepciója kiemelten fontos alapját képezte a természetes monopólium kialakulásának és állami elismerésének.
A szerző jogász, okleveles környezetvédelmi-hulladékgazdálkodási szakmérnök. Az NHH Hírközlésjogi Igazgatóságának igazgatóhelyettese, a Széchenyi István Egyetem Állami és Jogtudományi Kara Közigazgatási és Pénzügyi Jogi Tanszékének egyetemi adjunktusa, az ECTE és a PTE megbízott oktatója.
[1] Brands, Henk–Leo, Evan T.: The Law and Regulation of Telecommunications Carriers. Artech House, Inc., 1999. p. 2.; Brenner, Daniel L.: Law and Regulation of Common Carriers in the Communications Industry. Westview Press, 1996. p. 1.; Paglin, Max D. (szerk.): The Communications Act: A Legislative History of the Major Amendments, 1934-1996. Pike & Fischer, Inc., 1999. p. 33.; Chapuis, Robert J.: 100 Years of Telephone Switching, I.: Manual and Electromechanical Switching, 1878–1960’s. IOS Press, 2003. (2. kiadás) p. 102.; Fischer, Claude S.: America Calling: A Social History of the Telephone to 1940. University of California Press, 1992. p. 33.
[2] Mueller, Milton L.: Universal Service: Competition, Interconnection and Monopoly in the Making of the American Telephone System. MIT Press – AEI Press, 1997. p. 33.
[3] Sterling, Christopher H.–Bernt, Phyllis W.–Weiss, Martin B. H.: Shaping American Telecommunications: A History of Technology, Policy and Economics. Lawrence Erlbaum Associates, Inc. 2006. p. 55.
[4] Green, James Harry: The Irwin Handbook of Telecommunications. McGraw-Hill, 2000. (4. kiadás) p. 8-10.
[5] Black, Sharon K.: Telecommunications Law in the Internet Age. Academic Press – Morgan Kaufmann Publishers, 2002. p. 19–22.
[6] Cave, Martin, E.–Sumit K. Majumdar–Vogelsang, Ingo (szerk.): Handbook of Telecommunications Economics. Volume 1: Structure, Regulation and Competition. Elsevier Ltd., 2002. p. 46–54.; Green, James Harry: The Irwin Handbook of Telecommunications. McGraw-Hill, 2000. (4. kiadás) p. 4–16.; Huurdeman, Anton A.: The Worldwide History of Telecommunications. John Wiley & Sons, Inc., 2003. p. 156-167.; Kim, Jae Young: Sorting Out Deregulation: Protecting Free Speech and Internet Access in the United States, Germany, and Japan. LFB Scholarly Publishing LLC, 2002. p. 12.; Laffont, Jean-Jacques–Beato, Paulina (szerk.): Competition Policy in Regulated Industries: Approaches for Emerging Economies. Inter-American Development Bank, 2002. p. 9–10.
[7] Az AT&T piaci stratégiájáról és eredményeiről lásd részletesen:
Mueller, Milton L.: Universal Service: Competition, Interconnection and Monopoly in the Making of the American Telephone System. MIT Press – AEI Press, 1997. p. 38., 104–110., 113.; Brands, Henk–Leo, Evan T.: The Law and Regulation of Telecommunications Carriers. Artech House, Inc., 1999. p. 3.; Sterling,Christopher H.–Bernt, Phyllis W.–Weiss, Martin B. H.: Shaping American Telecommunications: A History of Technology, Policy and Economics. Lawrence Erlbaum Associates, Inc., 2006. p. 76.; Noam, Eli M.–Wolfson, Alex J. (szerk.): Globalism and Localism in Telecommunications. Elsevier Science B. V. (North Holland), 1997. p. 4.; Noll, A. Michael: Introduction to Telephones and Telephone Systems. Artech House, Inc., 1999. (3. kiadás) p. 296–300.
[8] Mueller, Milton L.: Universal Service: Competition, Interconnection and Monopoly in the Making of the American Telephone System. MIT Press–AEI Press, 1997. p. 4., 96–104.; Black, Sharon K.: Telecommunications Law in the Internet Age. Academic Press–Morgan Kaufmann Publishers, 2002. p. 22–26.; Sidak, J. Gregory: Foreign Investment in American Telecommunications. The University of Chicago Press, 1997. p. 32.; Crandall, Robert W. – Waverman, Leonard: Who Pays for Universal Service?: When Telephone Subsidies Become. Brookings Institution Press, 1995. p. 5–7.; Mueller, Milton: Universal Service and the Telecommunications Act: Myth Made Law, Communications of the ACM 1997/3. p. 39–47.; Dordick, Herbert S.: The Origins of Universal Service: History as a Determinant of Telecommunications Policy, Telecommunications Policy 1990/3. p. 223–231.
[9] Paglin, Max D. (szerk.): The Communications Act: A Legislative History of the Major Amendments, 1934–1996. Pike & Fischer, Inc., 1999. p. 34.; Rabin, Jack–Hildreth, W. Bartley–Miller, Gerald J.: Handbook of Public Administration. (Public Administration and Public Policy/65), Marcel Dekker, Inc., 1998. p. 609., 619-620.; Laffont, Jean-Jacques–Beato, Paulina (szerk.): Competition Policy in Regulated Industries: Approaches for Emerging Economies. Inter-American Development Bank, 2002. p. 13.
[10] Cherry, Barbara A.: The Crisis in Telecommunications Carrier Liability: Historical Regulatory Flaws and Recommended Reform. Kluwer Academic Publishers, 1999. p. 18.; Nagel, Stuart S. (szerk.): Encyclopedia of Policy Studies. (Public Administration and Public Policy/53), Marcel Dekker, Inc., 1994. (2. kiadás) p. 455.; Noam, Eli M.: Interconnecting the Network of Networks. MIT Press, 2001. p. 214.;
[11] Paglin, Max D. (szerk.): The Communications Act: A Legislative History of the Major Amendments, 1934–1996. Pike & Fischer, Inc., 1999. p. 31–33., 35.
[12] Brands, Henk–Leo, Evan T.: The Law and Regulation of Telecommunications Carriers. Artech House, Inc., 1999. p. 4-5.; Sidak, J. Gregory: Foreign Investment in American Telecommunications. Chicago, The University of Chicago Press, 1997. p. 22.; Noam, Eli M.: Interconnecting the Network of Networks. MIT Press, 2001. p. 214.; Barnett, William P.–Carroll, Glenn R.: How Institutional Constraints Affected the Organization of Early U.S. Telephony, Journal of Law, Economics, and Organization 1993/1. p. 98–126.; Teske, Paul–Mintrom, Michael – Best, Samuel: Federal Preemption and State Regulation of Transportation and Telecommunications, Publius 1993/4. p. 71–86.;
[13] Paglin, Max D. (szerk.): The Communications Act: A Legislative History of the Major Amendments, 1934–1996. Pike & Fischer, Inc., 1999. p. 32–33., 35., 37.; Brands, Henk–Leo, Evan T.: The Law and Regulation of Telecommunications Carriers. Artech House, Inc., 1999. p. 122–129.; Noam, Eli M.: Interconnecting the Network of Networks. MIT Press, 2001. p. 213–216.; Noam, Eli M.: Beyond Liberalization II: The Impending Doom of Common Carriage, Telecommunications Policy 1994/6. p. 435–452.
[14] „Sherman Act of 1890”
[15] Cave, Martin, E.–Sumit K. Majumdar–Vogelsang, Ingo (szerk.): Handbook of Telecommunications Economics. Volume 1: Structure, Regulation and Competition. Elsevier Ltd., 2002. p. 49–51.; Black, Sharon K.: Telecommunications Law in the Internet Age. Academic Press–Morgan Kaufmann Publishers, 2002. p. 14–15., 23.; Noll, A. Michael: Introduction to Telephones and Telephone Systems. Artech House, Inc., 1999. (3. kiadás) p. 299.; Jones, Stephan S. (szerk.): Basics Of Telecommunications. Chicago, Illinois, International Engineering Consortium, 2004. (5. kiadás) p. 3–5.; Mueller, Milton L.: Universal Service: Competition, Interconnection and Monopoly in the Making of the American Telephone System. MIT Press – AEI Press, 1997. p. 115.;
[16] Geradin, Damien – Kerf Michel: Controlling Market Power in Telecommunications, Antitrust vs Sector-specific Regulation. Oxford University Press, 2003. p. 65–66.; Lamberton, DonaLásd M. (szerk.): Beyond Competition: The Future of Telecommunications. Elsevier Science B.V., 1995. p. 208.; Moss, Diana L.: Network Access, Regulation and Antitrust (The Economics of Legal Relationships). Routledge, 2005. p. 122–123.; Goldstein, Fred R.: The Great Telecom Meltdown. Artech House, Inc., 2005. p. 4.; Barnett, William P.–Carroll, Glenn R.: How Institutional Constraints Affected the Organization of Early U.S. Telephony, Journal of Law, Economics, and Organization 1993/1. p. 98–126.; Schiller, Dan: Social Movement in Telecommunications: Rethinking the Public Service History of US Telecommunications 1894–1919, Telecommunications Policy 1998/4–5. p. 397–408.; Solomon, Richard Jay: What Happened after Bell Spilled the Acid? Telecommunications History: A View through the Literature, Telecommunications Policy 1978/2. p. 146–157.
[17] Brands, Henk–Leo, Evan T.: The Law and Regulation of Telecommunications Carriers. Artech House, Inc., 1999. p. 4.
[18] Lásd részletesebben, pl.: Headrick, Daniel R.: The Invisible Weapon: Telecommunications and International Politics, 1851–1945. Oxford University Press, Inc., 1991.
[19] Green, James Harry: The Irwin Handbook of Telecommunications. McGraw-Hill, 2000. (4. kiadás) p. 4., 6.;
[20] Newbery, David M.: Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities. MIT Press, 1999. p. 22.; Bavasso, Antonio: Communications in Eu Antitrust Law: Antitrust, Market Power, and Public Interest. (European Monographs, 42.), Kluwer Law International, 2003. p. 384.; Laffont, Jean-Jacques – Beato, Paulina (szerk.): Competition Policy in Regulated Industries: Approaches for Emerging Economies. Inter-American Development Bank, 2002. p. 10.; Jayakar, Krishna P.: Local Exchange Competition in Early US Network Development: Considerations for Developing Countries, Telecommunications Policy 1999/5. p. 375–387.; Daggett, Stuart: Telephone Consolidation under the Act of 1921, The Journal of Land & Public Utility Economics 1931/1. p. 22–35.; Loeb, G. Hamilton: The Communications Act Policy toward Competition: A Failure to Communicate, Duke Law Journal 1978/1. p. 1–56.;
