A tanulmány célja, hogy rávilágítson néhány, az elektronikus közigazgatással kapcsolatos elméleti probléma fennállására, és kísérletet tegyen arra, hogy meghatározza azokat a kiindulási pontokat, melyeket célszerű lenne figyelembe venni akkor, ha meg kívánnánk adni az e-közigazgatás témakörében folyton előbukkanó és oly sokszor használt kifejezések definícióját, mint például e-government, e-kormányzat, e-governance stb. A legelső kérdés mindenekelőtt azonban az, hogy vajon valóban szükség van-e arra, hogy ilyen definíciókat alkossunk. Amennyiben a válasz igen, tehát meg kívánjuk adni ezen új jogi és a jog világán többször túlmutató kifejezések jelentéstartalmát, akkor a második kérdés az, hogy képesek vagyunk-e arra, hogy letisztult, mindenki (de legalábbis a többség) által elfogadott és a gyakorlatban alkalmazható, következetes fogalmi kört alkossunk.
Az elektronikus közigazgatás témakörében jelenleg azt tapasztalhatjuk, hogy sokszor a kutatók, a szakértők, de elsősorban a jogalkotó „szóhasználatában” a következetesség háttérben szorul, és olyan kifejezések, definíciók kerülnek stratégiákba, jogszabályokba, jogszabály-indokolásokba, tanulmányokba, melyek a klasszikus közigazgatási jog területén, a használt formában nem állnák meg feltétel nélkül helyüket. A szakirodalom tanulmányozása során arra a következtetésre juthatunk, hogy a legtöbb fogalom, definíció, illetve más hasonló jellegű meghatározás pusztán a hétköznapi értelemben vett szinonimitásuknál fogva kerül alkalmazásra, és használatuk jelentőséget elsősorban vagy kizárólagosan a választékosság biztosítása érdekében kap.
Amennyiben a „klasszikus” közigazgatási és közigazgatási jogi tárgyú jogszabályokat és tudományos igényű vizsgálatokat vesszük szemügyre, azokat tehát, amelyekben az infokommunikáció nem játszik, ezen keresztül pedig nem kap szerepet, nagy mértékű következetlenséget nem tapasztalhatunk, bár az utóbbi néhány évben kerültek napvilágra tisztánlátást zavaró meghatározások, különösen ami a jogalkotást illeti. A közigazgatási jog világában – tekintettel sajátosságaira és a közigazgatással szemben támasztott követelményekre – ugyanis jellemzően megengedhetetlen bizonyos kifejezések nem kellőképpen átgondolt használata.
Az elektronikus közigazgatás tárgykörében megjelenő dokumentumok azonban gyakorlatilag kivétel nélkül figyelmen kívül hagyják a „klasszikus iskola” követelményeit, és nem tekintik fontosnak ezt a fajta fogalmi következetességet. Ennek persze lehet oka olyan tudományos meggyőződés, hogy egyrészt az infokommunikációs jognak, mint tipikusan interdiszciplináris területnek csupán egy – az egészhez képest csupán partikuláris, – területe az elektronikus közigazgatás.[1] Másfelől ebben a kontextusban a „klasszikus” közigazgatási és közigazgatási jogi fogalmak használata sokkal inkább segítséget jelent a tudományos kutatásban. Az egyes kifejezések tezaurusz-szerű használata nem okoz nehézséget sem a problémák feltárásában, megértésében, sem pedig az eredmények közzétételében és továbbadásában.
A probléma másik gyökere, hogy magának az elektronikus közigazgatás-fogalomnak a meghatározására alig találunk kísérletet a magyar jogi szakirodalomban. Ahol mégis fellelhető ilyen irányú kísérlet, ott egyfelől szembekerülünk a fent említett fogalmi keveredésekkel, másrészt maga a fogalomalkotás célja – legalábbis álláspontunk szerint – nem elsősorban tiszta terminológiai katalógus készítése, hanem általános jellegű bemutatása, bevezetése vagy magyarázata a témakörnek.[2] Mindebből persze az is következik, hogy ezekben az esetekben valójában nem okoz gondot sem a megértés, sem az alkalmazhatóság szempontjából a definíciók káosza, mégis – elsősorban hosszabb távon – szerencsésnek, kívánatosnak, fontosnak tartjuk, hogy ragaszkodjon a tudományos gondolkodás ahhoza bevált gyakorlathoz, mely szerint a magyar közigazgatásban egy jogintézménynek egy elnevezése létezik. Ezáltal elkerülhető lenne – hangsúlyozzuk, elsősorban hosszabb távon – annak veszélye, hogy a fogalmak elmosódása olyan irányba terelje a tudományos kutatást, amely által a tudomány alkalmatlanná válik arra, hogy a gyakorlati alkalmazást segítse. Az új technológiák alkalmazása, és a közigazgatás új követelményeknek való megfeleltetése ugyanis csak akkor lehet hasznos, ha a meglévő jogi szabályozási környezetet az új elemek nem borítják fel gyökerestül, hanem azok adaptálása zökkenőmentesen oldható meg minden tekintetben.
Az informatika fejlődése sok olyan új elnevezést és fogalmat hoz magával, melyek nehezen adaptálhatók a jogban, azon belül is egy még specifikusabb világban, a közigazgatási jogban.
A témakörrel kapcsolatos definíciók elkészítésének azonban több tényező is gátját képezi. Ezek közül itt kettőt kívánunk megemlíteni, melyek jelentősen megnehezítik a fogalomalkotás eredményessé válását. Az egyik az infokommunikációs technológiák elnevezésében, és azok közigazgatásban történő alkalmazhatóságában keresendő. Az informatika fejlődése ugyanis sok olyan új elnevezést és fogalmat hoz magával, melyek nehezen adaptálhatók a jogban, azon belül is egy még specifikusabb világban, a közigazgatási jogban. Nemcsak a technológiai változások mennek végbe rohamosan, hanem a különböző technológiák jogi relevanciája is állandó változásban van. A jogi szabályozás azonban – annak sajátosságai miatt – folyamatos és kényszerű lemaradásra van kárhoztatva, a közigazgatás pedig még ennél is rosszabb helyzetben van. Gondoljunk csak arra, hogy az informatikai fejlődés alapvető mozgatórugója a gazdaság, a versenyszféra, amely elsősorban profitorientált. A technikai fejlődés megjelenése természetesen hatással van a jogalkotásra, hiszen a jogi szabályozás kénytelen követni a gazdasági változások során megváltozott társadalmi viszonyokat. Ez a civiljog esetében már jelenthet némi problémát, a technológia-semleges szabályozás szükségességének felismerése után azonban a legfontosabb akadályok leküzdhetőkké váltak, illetve folyamatosan leküzdhetők. A közigazgatás helyzete e tekintetben viszont sajátos. Azt a tételt a magunk részéről ugyan elfogadhatónak tekintjük, hogy a közigazgatás működése is leírható úgy, mint egy vállalat üzemeltetése, s mint ilyen, ugyanazok a problémák és törvényszerűségek jelennek meg, azt azonban sosem szabad és nem is lehet figyelmen kívül hagyni, hogy a profit-orientált vállalatok működésének a legalapvetőbb ösztönző eleme (a profit) hiányzik a közigazgatás-szervezésből.[3] Ezen a területen tehát a jogi szabályozás szükségképpen még inkább lemarad a technológiai fejlődés követésében, ha másért nem is, pusztán azon prózai oknál fogva, hogy az új módszerek bevezetése mindenekelőtt költségként jelentkezik, s később sem kézzelfogható profitra kell vagy lehet számolni az előnyök között, hanem csupán hosszú távú költség-megtakarításra, költség-hatékonyságra, illetve anyagilag nem, vagy csak nagyon nehezen mérhető jogszerűségre és társadalmi megelégedésre.
A tiszta terminológia megteremtésének és használatának másik lényeges gátját az idegen nyelvű definíciókban kell keresnünk. Ezen a problémakörön belül is egy további kettősség fedezhető fel. Az akadályok egy részét a technológiával kapcsolatos terminológia, másik csoportját a közigazgatásra vonatkozó szakkifejezések képezik. Az informatikai és kommunikációs technológiák elnevezései azért ültethetők át nehezen a magyar jogi nyelvezetbe (például egy jogszabályba), mert az adott technikának, eljárásnak, jelenségnek egyszerűen nincs magyar megfelelője, illetve bizonyos esetekben az idegen nyelvű kifejezés eredeti tartalma is merőben mást jelöl. A legtöbb esetben az informatikában ez nem jelent problémát. A jogi szabályozás nehéz helyzetben van ugyanakkor, mert a jogalkotási törvény alapján szükségképpen magyar elnevezéssel kell illetni minden olyan technológiát, melyet a jogalkotó szabályozni kíván.[4] Ezt a nehézséget több esetben csak azzal lehet, illetve célszerű áthidalni, hogy a jogszabály az idegen nyelvű elnevezést használja, és azt nem egyszerűen lefordítja, hanem tulajdonképpen a kifejezés magyarázatát adja.[5]
Sokkal nehezebb helyzetbe kerülünk akkor, amikor azt az eleddig feloldhatatlan problémát kívánjuk megoldani, mely abból ered, hogy a közigazgatással és a közigazgatási joggal kapcsolatos idegen nyelvű definíciókat kívánjuk átültetni magyarra. Sokáig valós konfliktushelyzetbe csak az a kutató került, aki összehasonlító kutatásait kívánta közreadni, vagy idegen nyelven kívánt publikálni. Napjainkra azonban már nem csak az összehasonlító jogi kutatások eredményeit kell feldolgoznunk, hanem meg kell felelnünk az Európai Unió elvárásainak is. Persze nem vonjuk kétségbe azt a tézist, hogy az Unió nem támaszt konkrét jogi követelményeket a tagállami közigazgatással szemben, csupán általános jelleggel fogalmazza meg az átláthatóságot, a megbízhatóságot és a demokratikus működést, mégis, bizonyos közösségi jogszabályok kötelezően írják elő meghatározott hatóságok, közigazgatási szervek létrehozását, így gyakorlatilag mind a szervezet, mind pedig a működés tekintetében konkrét és közvetlen követelményekkel kerülnek szembe a tagállamok.[6] Amennyiben az elektronikus közigazgatás kérdéskörénél keresünk hasonló példát, azt látjuk, hogy az állampolgárok ésszervezetek számára nyújtandó szolgáltatások meghatározásával is találunk konkrétan teljesítendő elvárás-listát.[7]
Annak tényét, hogy a nyelvi értelmezések problematikája igenis létező és valóságos gond, mi sem bizonyítja jobban, mint az, hogy az ENSZ is vizsgálat tárgyává tette azt. A vizsgálatot három jelentéstartalomra terjesztették ki, az alábbiak szerint: e-government, e-administration és e-governance.[8] A helyzet az, hogy az ENSZ nem kívánt elméleti kategóriákat felállítani, sokkal inkább gyakorlati értelemben kívánta megtölteni a fenti területeket tartalommal. Ezzel kapcsolatban azt valljuk, hogy az a törekvés mindenképpen üdvözlendő, hogy a jogalkalmazók számára gyakorlati értelemmel töltsük meg az elvont kategóriákat, de ez még nem akadályoz meg minket abban, hogy a gyakorlati kérdésekből, eredményekből elméleti, dogmatikai következtetéseket vonjunk le, akár pozitív akár negatív irányban. Nézzük tehát, hogy az Egyesült Nemzetek értelmezésében mi tartozik az e-government kategóriába:
- politikai koordináció, a szolgáltatások online elérésének biztosítása;
- polgárközpontú programok fejlesztése;
- az állampolgári részvétel ösztönzése;
- az online szolgáltatások tökéletesítése, az eredményesség, hatékonyság mérése;
- a portálok, website-ok vizsgálata, értékelése.
Mindezekhez képest az e-administration kategóriába például a következők kerültek:
- stratégiai tervezés a szolgáltatások elektronikus elérése érdekében;
- a költséghatékonyság mérése az elektronikus szolgáltatások nyújtása tekintetében;
- humán-erőforrás feladatok ellátása, ezen belül képzés, szakértői állomány növelése.
Az e-governance feladatai között az alábbiakat találjuk:
- annak vizsgálata, hogy a technológia milyen hatással van a közigazgatási eljárásokra;
- a közigazgatási szervek közötti viszonyrendszer átalakítása és az állampolgári részvétel növelése;
- szabályozási keretrendszerek kialakítása, az elektronikus aláírás alkalmazása jogi feltételeinek megteremtése;
- a határokon átívelő információcsere feltételeinek megteremtése;
- nemzetközi standardok és legjobb gyakorlatok kialakítása, információigazgatás.
Az „e-governance” többet jelent az interneten megjelenő közigazgatási honlapoknál. Fő tárgya az, hogy egyszerűsítse és hatékonyabbá tegye az állami működést mindenki számára, ide értve a közigazgatást, az állampolgárokat és a vállalkozásokat is. Gyakorlatilag azt mondhatjuk, hogy az „e-governance” a „jó kormányzás” megfelelője, melyben számos lehetőség rejlik: gyorsabb hozzáférés az állam által nyújtott szolgáltatásokhoz, az adminisztrációval járó költségek csökkentése, átláthatóbb és követhetőbb költségvetés.[9]
Az e-government definíciói rendkívül színes képet mutatnak. Találunk olyat, mely úgy határozza meg, mint az információs technológiák alkalmazását az információ szabad áramlására annak érdekében, hogy leküzdhetők legyenek a papír alapú rendszerek fizikai korlátai. Mások a technológia alkalmazásának lényegét abban látják, hogy az állam által nyújtott szolgáltatások könnyebben elérhetők legyenek az állampolgárok és a vállalkozások számára. Összességében az mondható, hogy az e-government lényege a hagyományos, papír alapú ügykezelés hátrányainak kiküszöbölése mellett az állam vezetésének hatékonyabbá tételében keresendő, melynek eredményeképpen jelentős fejlődésnek indulhat a gazdaság és megerősödhet a szociális háló.[10]
Az OECD e-Government Projectje az e-govermentet az alábbiak szerint definiálja: az információs és kommunikációs technológiák valamint részben az internet felhasználása a jobb kormányzás érdekében.[11]
Egyes szerzők az e-government tárgyát két oldalról vizsgálják, és azt mondják, hogy annak lényegét külső és belső oldalról érdemes vizsgálni. A külső szféra feladata, hogy a társadalom szükségleteinek kielégítését minél egyszerűbb kapcsolatteremtési lehetőségek és változatos online szolgáltatások biztosításával segítse. A belső szféra tekintetében pedig a közigazgatás belső működése legyen gyors, átlátható, elszámoltatható és hatékony. Ebben a megközelítésben tehát látható, hogy a külső és belső szféra gyakorlatilag megegyezik a közigazgatás front-office és back-office pilléreivel.[12]
Más álláspontok szerint az e-government fejlődése bizonyos pontokon hasonlóságot mutat az elektronikus kereskedelem fejlődésével.[13] Az elektronikus kereskedelem lehetővé tette, hogy a vállalkozások kommunikációjuk során közelebb kerüljenek egymáshoz, és üzleti kapcsolataik ezáltal hatékonyabbá váljanak (B2B). Emellett alkalmas volt arra is, hogy a fogyasztók is közelebb kerüljenek a szolgáltatókhoz és a szolgáltatásokhoz, mely által egyes szolgáltatások ára csökkenhetett a minőség emelkedésével egyidejűleg (B2C). Az e-government ehhez hasonlóan alkalmas arra, hogy megteremtse az állam és a polgárok közötti interaktív kommunikáció lehetőségét elektronikus térben (G2C), hasonlóan az állam és a vállalkozások közötti kapcsolatteremtés új lehetőségeinek kiaknázásához (G2B). Mindezek mellett az állami szervek egymás közötti, állami szférán belüli kommunikációja is megújulhat (G2G). Fentiek következtében a közigazgatás működése ügyfélközpontúbbá, átláthatóvá és kevésbé költségessé válik. Összességében az mondható, hogy az e-government lényege a hagyományos, papír alapú ügykezelés hátrányainak kiküszöbölése mellett az állam vezetésének hatékonyabbá tételében keresendő, melynek eredményeképpen jelentős fejlődésnek indulhat a gazdaság és megerősödhet a szociális háló.[14]
Az elektronikus közigazgatás lényege az, hogy alkalmazásra kerüljenek a technikai fejlődés nyomán megjelent információs és kommunikációs technológiák a közigazgatás relációjában is, ez pedig minőségi és szemléletbeli változást jelent ezen a területen
Meglátásunk szerint legáltalánosabb értelemben az elektronikus közigazgatás lényege az, hogy alkalmazásra kerüljenek a technikai fejlődés nyomán megjelent információs és kommunikációs technológiák a közigazgatás relációjában is, ez pedig minőségi és szemléletbeli változást jelent ezen a területen, sőt új távlatokat nyit, új jogintézmények kialakítására ad lehetőséget, valamint segíti a meglévő jogintézmények érvényesülésének hatékonyságát.
A közigazgatás jó ideje hasznosítja a technikai vívmányok biztosította előnyöket, gondoljunk csak a különböző nyilvántartások számítógépesítésére, illetve sokoldalú információs rendszerek kialakítására. Egészen az 1990-es évek végéig azonban a technológia-alkalmazás előnyei „csupán” a közigazgatáson belül jelentkeztek, kevésbé voltak hatással az állam és a polgárok közötti kapcsolatrendszerre. Napjainkra azonban itt is minőségi változást tapasztalhatunk, hiszen immáron a közigazgatás és az ügyfelek közötti viszony legalapvetőbb szabályait rendező eljárási jogszabályok is lehetővé teszik új információs és kommunikációs csatornák igénybevételét.[15]
Amennyiben meg kívánjuk határozni az elektronikus közigazgatás fogalmát, logikailag és szemantikailag is kézenfekvőnek látszik az a megoldás, melynek során mindenekelőtt a közigazgatás fogalmát tisztázzuk, majd ezt követően megvizsgáljuk, hogy az elektronikus közigazgatás mennyivel több vagy kevesebb ennél, esetleg ugyanarra az eredményre jutunk, és megállapítjuk, hogy az elektronikus kifejezés valóban csak egy jelző, mely a definíció tartalmát érdemben nem érinti.
A közigazgatás fogalmának tisztázásához egy szélső álláspont rögzítéséből indulunk ki. Nevezetesen egy meghatározó jelentőségű német szerző nézeteiből, aki szerint „a közigazgatást nem lehet definiálni, csak leírni”.[16] A továbbiakban igyekszünk e nézet cáfolatát adni, és látni fogjuk, hogy a közigazgatás – bár valóban hihetetlenül összetett, több jelentéstartalmat (is) hordozó fogalom – igenis definiálható. Az már más kérdés, hogy igen sokféle definíció született az elmúlt évtizedekben.
A közigazgatás fogalmának meghatározása során sok esetben – nem véletlenül – a hatalommegosztás elvéből indulnak ki a szerzők. E körben azonban olyan sok tudományos munka látott napvilágot, hogy azok számbavétele meghaladná a jelen tanulmány kereteit, sőt, önálló értekezés tárgyát képezhetné, mint ahogyan képezte is több esetben napjainkig. Segítséget kell igénybe vennünk tehát ahhoz, hogy megadhassuk a szintézisét ezeknek az irányzatoknak, és az eredményükként létrejött fogalmaknak. Mindebben BERÉNYI SÁNDOR fejtett ki tudományos, összefoglaló jellegű munkásságot, melynek eredményeit az alábbiakban foglaljuk össze.[17] Rögzíthetjük, hogy a hatalmi ágakkal összefüggésben több irányzat is megkülönböztethető. A materiális irányzat az állam fő funkcióiból indul ki, és legtöbb követője differenciáltan kezeli ezeket a funkciókat, így nem szűkíti le a három fő hatalmi ágból fakadó tevékenységre. Az alanyi iskola az állami szervek rendszerét vizsgálja, és az egyes szervtípusokkal kapcsolja össze az állami tevékenységfajtákat. E felfogás azért különösen figyelemreméltó, mert itt figyelembe veszik azt is, hogy a klasszikus hatalmi ágak tevékenysége sem kizárólagos, hanem összetett. A törvényhozó testületben is működik igazgatási tevékenység, egyes helyeken akár igazságszolgáltatási funkcióval is fel van ruházva. Mindezek mellett a közigazgatási szervek is végeznek jogalkotási tevékenységet, de a bíróságok jogfejlesztő tevékenysége sem hagyható figyelmen kívül, mint ahogyan a bírósági szervezet igazgatásának szükségessége sem. A negatív irányzat szerint a közigazgatás pozitív értelemben nem fogható fel. Ennek megfelelően közigazgatásnak tekint mindent, ami nem bíráskodás vagy nem törvényhozás. Napjainkban az összetett irányzat tekinthető dominánsnak, mely figyelembe veszi az állami tevékenységek tartalmát, az ilyen tevékenységet végző szervezeteket, valamint a tagolt állami szervezeti struktúrát. Fontos kiemelnünk: a közigazgatás tartalmát illetően meghatározza, hogy az egyfelől közhatalmi igazgatás – mely magában foglalja a jogalkotást és a jogalkalmazást – de egyben közvetlen igazgatás is, mert közvetlenül szervez folyamatokat, irányít szervezeteket. A közigazgatás cselekvései tekintetében elmondható, hogy a közigazgatás feladatait aktusok útján, valamint tényleges cselekmények útján teljesíti.
Az államigazgatás (vagyis a mai értelemben vett közigazgatás) lényegét SZAMEL LAJOS az igazgatás fogalmának talaján állva annak alanyi, tárgyi és tartalmi oldaláról közelítette meg.[18] Ennek eredményeképpen rögzíti: az államigazgatás sajátossága, hogy az államon belül a legnagyobb igazgatási szervezet (alany), az államigazgatás tárgya pedig nem más, mint „az egész államilag szervezett társadalom”.[19] Az igazgatás céljaként az eredményességet jelöli meg, melyhez az igazgatás tartalmán keresztül vezet az út, amelyet összefoglalóan úgy határoz meg, mint „a szervezet folyamatos és zavartalan működése összes feltételeinek biztosítását”.[20] Az igazgatás tartalma pedig SZAMEL szerint nem más, mint az a tevékenység, mellyel a meghatározott célt el kívánjuk érni. Ebben több mozzanat szerepel, melyek a következők: új szervezet létrehozása, tájékozódás és információszerzés (nyilvántartások létrehozása), döntések, melyek az egész igazgatási folyamaton végigvonulnak, előrelátás (tervezés) és koordináció, azaz az összhang biztosítása.[21] Érdemes tehát vizsgálat tárgyává tenni, hogy az elektronikus közigazgatás fogalmának meghatározásába szükséges-e bevonni az alany és a tárgy kérdéseit, valamint azt, hogy az igazgatás tartalmi elemeire ki kell-e terjeszteni a definíciót.
A közigazgatás fogalmának meghatározása során érdemes a közigazgatás lényegére, esszenciájára is odafigyelni. TORMA ANDRÁS megítélése szerint a közigazgatás lényege modern értelemben „az állam által meghatározott közfeladatoknak sajátos szervezetek útján, hivatásos apparátussal történő ellátása, jogszabályban előírt keretek között”.[22] Eszerint a modern közigazgatás három olyan pilléren nyugszik, melyek egymástól el nem választhatók. A szervezeteken, a személyzeten és a működésen. A közigazgatás modernizálása során tehát a fenti három alapvető építőelemet mindig figyelembe kell venni. Célszerűnek látszik tehát a közigazgatás lényegének e hármasára is tekintettel lenni, és megvizsgálni, hogy az infokommunikációs technológia közigazgatásra gyakorolt hatása a fentiek közül melyekkel áll kapcsolatban.
Mi a közigazgatás? – veti fel a kérdést DWIGHT WALDO, azonos című tanulmányában.[23] A szerző két „tipikus” definíciót ismertet, mielőtt a közigazgatás fogalmának meghatározását részletesen kifejtené. Az egyik: „a közigazgatás emberek és eszközök szervezése és irányítása kormányzati célok elérése érdekében”.[24] A másik: „a közigazgatás az irányítás tudományának és mesterségének alkalmazása az államügyekre”.[25] Álláspontja szerint azonban ezek a közhasználatban álló meghatározások nem alkalmasak arra, hogy valóban megértsük, mi is a közigazgatás valójában. A közigazgatás kifejezést – mint írja – kétféle értelemben használják. Egyfelől egyfajta tudományág, illetve kutatási terület, másfelől egy folyamat, illetve tevékenység meghatározására. Mindebből arra következtetünk, hogy az elektronikus közigazgatás tekintetében is célszerű egy ilyen kettős mércét felállítani, és a definíció meghatározásakor világosan el kell határolni a közigazgatás elméletét, és magát a tevékenységet.
„Az elektronikus kormányzat (e-kormányzat) kifejezés mára mind a köznyelvben, mind az állami zsargonban egy univerzális jövőkép-javító tényezővé nőtte ki magát. Hatóköre túlterjed a szorosan vett államigazgatáson, központi kormányzati igazgatáson, átfogja a teljes közigazgatást, és az azon kívül eső közösségi szolgáltatásokat is.”[26] Tulajdonképpen ez a meghatározás, bár kifejezetten szakmainak kellene lennie, hiszen az állami irányítás egyik jogi eszközében jelent meg, nem tekinthető pontosnak. Fogalommal kevésbé, sokkal inkább gyakorlati értelmezést segítő meghatározással találkozunk. Az alapos elemzés próbáját azonban nem állja ki e tézis, hiszen elegendő csak az államigazgatás és a központi kormányzati igazgatás között feszülő, mondatbeli értelmi ellentétre rámutatnunk, melyek értelemszerűen a közigazgatás részének tekinthetők. A Magyar Információs Társadalom Stratégia igazságszolgáltatásban is megjelenő célkitűzései pedig aligha érthetők „bele” a közösségi szolgáltatások kifejezés értelmébe.
Az e-közigazgatás fogalmának legegyszerűbb meghatározása így szól: „az infokommunikációs technológiák és az informatikai eszközök állami szervek által történő felhasználása”.[27] Ha az egyszerűséget tartalmi, és nem csak formai egyszerűségként kezeljük, akkor valóban egyet kell értenünk e definíció publikálójával. Ebben a formában ugyanis a fenti mondat sem tudományos, sem pedig gyakorlati leírás céljára nem alkalmas. Kezdjük mindenekelőtt azzal, hogy ha az infokommunikációs technológiák és az informatikai eszközök használatára csupán a szervezetek oldaláról kerülne sor, akkor igen nehezen lenne megoldható teljes mértékben kétirányú kommunikáció az állampolgárok és a közigazgatási szervek között. A következő probléma a kérdéses szervek csoportjának meghatározása. Ha elektronikus közigazgatásról beszélünk, akkor nyilván az államszervek egy elkülönült alrendszerével, a közigazgatási szervekkel foglalkozunk. A fogalom – feltehető – célja tehát az lehetett, hogy a közigazgatási szervek által történő felhasználásról beszéljen.
Probléma-felvetéseink összegzéseként azt mondhatjuk, hogy tudományos mélységű vizsgálat alá vetve a közigazgatásra és az elektronikus közigazgatásra, továbbá a kormányzatra és az elektronikus kormányzatra vonatkozó nézeteket, az egyes kifejezések, szókapcsolatok tudományos értelemben jelentésváltozáson mennek át. Mindaddig, amíg a „klasszikus” értelemben vett közigazgatást vizsgáljuk, azt állapíthatjuk meg, hogy annak (mint gyűjtőfogalomnak) részét képezi az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás. Az államigazgatáson belül pedig a kormányzat, mint egy konkrét szervhez (a Kormányhoz) kapcsolódó tevékenység, további alrendszert képez.
Az elektronikus közigazgatás és az elektronikus kormányzat tárgykörét vizsgálva azonban megállapíthatjuk, hogy elsősorban az angolszász jogi kifejezések szükségszerű átvétele következtében a közigazgatás ebben a kontextusban más értelmet kap. Sőt, a rész és az egész relációja felcserélődik a kormányzás és a közigazgatás között. Amikor elektronikus közigazgatást említünk, akkor „csak” a klasszikus értelemben vett közigazgatási tevékenységek és az infokommunikációs eszközök és technológiák közötti kölcsönhatásról tudunk beszélni. Amennyiben viszont elektronikus kormányzást említünk, úgy itt már nem csak a „klasszikus” közigazgatás részeként tekintünk a kormányzásra, mint egy adott szervhez kapcsolódó közigazgatási tevékenységre, hanem a letisztult rendszerek egyes elemeinek összemosódását tapasztaljuk. Az elektronikus kormányzat fogalma ugyanis – álláspontunk szerint – az elektronikus közigazgatást magában foglalja, de egyúttal lefedi azokat a területeket is, melyek jellegüknél fogva nem tartoznak a közigazgatás világába, de értelmezhető bennük az igazgatás és az infokommunikációs technológiák kölcsönhatásának eredménye.
Bízunk abban, hogy a fentiekkel választ adtunk azokra a kérdésekre, amelyeket a tanulmány címében és bevezető részében tettünk fel.
A szerző a Miskolci Egyetem Államtudományi Intézetének adjunktusa.
[1] Az infokommunikációs jog tartalmáról lásd részletesen: Balogh Zsolt György: Az infokommunikációs jogról, Infokommunikáció és jog, 2. szám, 2004. augusztus, pp. 2–3.
[2] Az e-közigazgatás tudományos igényű meghatározásai közül – álláspontunk szerint – a legpontosabbat lásd: Dósa Imre – Polyák Gábor: Informatikai jogi kézikönyv, Budapest, KJK–KERSZÖV, 2003., p. 246.
[3] Lásd erről részletesen: Lőrincz Lajos, Közigazgatás-tudományi antológia, HVG-ORAC, Budapest, 2007. pp. 11–17.
[4] 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról, 18. § (2) bekezdés: „A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.”
[5] Lásd például a 18/1998. (VII. 3.) KHVM rendelet, Függelék, 6. fejezet, 4. pontját: „ISDN (Integrated Service Digital Network): korszerű integrált szolgáltatású, digitális elven működő távközlő hálózat” – kérdés persze, hogy meddig tekinthető egy-egy műszaki megoldás „korszerűnek”…
[6] Lásd például: 2002/39/EK irányelv, preambulum, (27); 2003/54/EK irányelv, preambulum (15); 23 cikk (1); 2002/21/EK irányelv 3. cikk (2).
[7] Common List of Basic Public Services, eEurope 2002 Impact and Priorities. A communication to the Spring European Council in Stockholm, 23–24 March 2001. COM (2001) 140 final, Brussels, 13. 3. 2001, Annex, p. 19.
[8] United Nations, DPEPA, ASPA: „Benchmarking e-government: a global perspective–assessing the UN Member States”, United Nations Division for Public Economics and Public Administration, American Society for Public Administration publication, May 2002, p. 54.
[9] Subhajit Basu: E-Government and Developing Countries, International Review of Law Computers and Technology, Volume 18, No. 1., March 2004., pp. 109–110.
[10] Subhajit Basu: i. m. 110.
[11] OECD: The E-government imperative, OECD E-Government Studies, OECD, Paris, 2003., p. 22.
[12] Subhajit Basu: i. m. pp. 111.
[13] D. Tapscott: Blueprint to the Digital Economy, McGraw-Hill, New York, 1998.
[14] Subhajit Basu: i. m. 110.
[15] Lásd például a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályai ról szóló 2004. évi CXL. törvényt (Ket.)
[16] E. Forsthoff: Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1961., p. 1.
[17] Berényi Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei (Autonómiák és önkormányzatok), Rejtjel Kiadó, Budapest, 2003. pp. 128–131.
[18] Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1963, pp. 46–81.
[19] Szamel Lajos: i. m., p. 54.
[20] Szamel Lajos: i. m., p. 67.
[21] Szamel Lajos: i. m., pp. 74–79.
[22] Torma András: Az ügyintézés és a közigazgatási munkafolyamatok modellezéséről, Publicationes Universitatis Miskolcinensis, Sectio Iuridica et Politica, Tomus XXVI. Miskolc University Press, 2008.
[23] Dwight Waldo: Mi a közigazgatás?, Közigazgatás (szerk.: Richard J. Stillman), Osiris-Századvég, Budapest, 1994., pp. 16–28.
[24] Dwight Waldo: i. m., p. 16.
[25] Dwight Waldo: i. m., p. 17.
[26] 1126/2003. (XII. 12.) Korm. határozat a Magyar Információs Társadalom Stratégiáról és annak végrehajtásáról, valamint a 2. számú melléklet, 2.1. pont
[27] Verebics János: Elektronikus kormányzat és jogi szabályozás in: Infokommunikáció és Jog, 1. szám, 2004. június, p. 5.
